作者：何睦（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）；王翔（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(cháng)，教授、博士生導師）

　　黨的二十大報告提出，我們要堅持走中國特色社會(huì )主義法治道路，建設中國特色社會(huì )主義法治體系、建設社會(huì )主義法治國家，圍繞保障和促進(jìn)社會(huì )公平正義，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。習近平總書(shū)記強調，全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應該是保證法律嚴格實(shí)施。法律的生命力在于實(shí)施，而行政執法是法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節。法律的實(shí)施關(guān)乎人民群眾切身利益，更是政府治理能力的重要體現。以我國執法實(shí)踐經(jīng)驗為依據，黨中央圍繞行政執法體制機制的改革做出一系列決策部署，推動(dòng)形成一套根植于我國國情、服務(wù)于社會(huì )的行政執法制度。以習近平法治思想為指導，我國的行政執法制度在堅持深化行政執法體制改革、堅持行政執法向基層拓展、堅持行政執法以人民為中心等方面展現出了明顯優(yōu)勢，也成為中國特色社會(huì )主義制度優(yōu)勢的重要組成部分，對建立高效的法治實(shí)施體系，推動(dòng)政府依法行政、優(yōu)化政府治理體系、提升政府治理能力具有劃時(shí)代意義。

　　一、堅持深化行政執法體制改革

　　黨的二十大報告中強調“深化行政執法體制改革”，這是以習近平同志為核心的黨中央立足新時(shí)代新征程，對完善行政執法工作、扎實(shí)推進(jìn)依法行政提出的重要任務(wù)。

　　深化行政執法體制改革，提升執法綜合效能。作為上層建筑，行政執法制度必須與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際相適應，行政制度的完善必須始終與黨和國家事業(yè)發(fā)展緊密相連。言及執法，首先要解決行政職能的科學(xué)化配置，尤其是執法權的合理配置問(wèn)題，這是整個(gè)行政執法體系的核心。回觀(guān)行政執法實(shí)踐，我國行政執法權配置與社會(huì )事務(wù)分布的契合度越來(lái)越高，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的復雜化加劇社會(huì )事務(wù)的綜合度，單一的執法權只能片面地處理執法案件，無(wú)法兼顧案件的整體性，導致一個(gè)案件需要多個(gè)部門(mén)依次處理。同時(shí)，部門(mén)間的執法銜接也在一定程度掣肘執法效率。綜合執法需求的高漲助推了執法部門(mén)的改革。根據職權法定原則，綜合執法的實(shí)現首先需要在制度上進(jìn)行執法權的優(yōu)化配置，將相近領(lǐng)域的各個(gè)部門(mén)執法權配置給一個(gè)確定的部門(mén)，從而形成執法權的集中，以此為橫向綜合執法提供合法性和正當性。自1996年《中華人民共和國行政處罰法》首次確立相對集中的行政處罰權以來(lái)，黨中央經(jīng)過(guò)多次制度改革后確立了綜合行政執法體制，從制度層面建立了權責統一、權威高效的行政執法體制。各地根據制度引導結合地方實(shí)際情況也逐步形成了各類(lèi)高效執法模式。

　　深化行政執法體制改革，高效配置執法權責。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》提出，以推進(jìn)黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著(zhù)力點(diǎn)，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，例如，不再設立中央社會(huì )治安綜合治理委員會(huì )及其辦公室、中央維護穩定工作領(lǐng)導小組及其辦公室，有關(guān)職責交由中央政法委員會(huì )承擔。精簡(jiǎn)機構大大降低了很多同一的社會(huì )事務(wù)由多個(gè)部門(mén)從不同角度進(jìn)行管理的“職責同構”問(wèn)題。制度層面明晰地配置綜合執法機構權責有利于指導執法主體合法地行使執法權、承擔相應職責，避免分散執法導致的權責不清問(wèn)題。繼而，《法治政府建設實(shí)施綱要2021-2025》更明確地提出，“縣（市、區、旗）一般實(shí)行‘局隊合一’體制，鄉鎮（街道）逐步實(shí)現‘一支隊伍管執法’的改革原則和要求。”國務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)多元執法主體協(xié)同的改革，把分散于各個(gè)部門(mén)的執法權高度聚攏于一個(gè)部門(mén)、一支隊伍，避免各個(gè)部門(mén)相互推諉的問(wèn)題。為了提升社會(huì )事務(wù)管理效能，行政執法權通過(guò)打通部門(mén)之間的職權區隔，壓縮執法部門(mén)數量或執法層級，對職能相近或相關(guān)的權限進(jìn)行整合，從而實(shí)現了高效率的綜合執法模式。

　　二、堅持行政執法向基層拓展

　　“立法如林，不執法等于零”。《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執法力量的實(shí)施意見(jiàn)》提出，“推進(jìn)行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協(xié)調職責。”黨的二十大報告進(jìn)一步強調“完善基層綜合執法體制機制。”完善基層執法體系是我國執法實(shí)踐的現實(shí)需求，有利于打通行政執法和基層社會(huì )的“最后一公里”，加強執法主體和行政相對人的溝通，消除誤解、維護社會(huì )穩定。

　　行政執法向基層拓展，首先是充實(shí)基層。社會(huì )事務(wù)的多層次性要求中央和地方政府之間合理劃分執法權限。不同層級的政府共同參與社會(huì )治理，實(shí)質(zhì)上是各級國家政權機構從縱向角度配置供給公共服務(wù)的職權和職責。隨著(zhù)社會(huì )需求的發(fā)展和行政執法體制的調整，行政執法越來(lái)越強調執法力量重心下移、執法權限向基層逆向傾斜，以此加強基層執法的應變能力。習近平總書(shū)記強調，基層是黨的執政之基、力量之源。一方面，按照簡(jiǎn)政放權、充實(shí)一線(xiàn)、加強基層的原則，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等權力事項下沉，賦予基層治理權限，提升基層治理水平。要根據不同層級的政府事權和職能，合理配置執法力量，增加一線(xiàn)執法人員數量，尤其是需要直接面對市場(chǎng)和企業(yè)行使現場(chǎng)執法權的各基層領(lǐng)域。

　　2021年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂適宜地調整了執法結構，賦予了鄉、鎮、街辦執法權，解決了基層“看得見(jiàn)管不著(zhù)”的現狀，為基層政府部門(mén)行政執法提供了法律依據。另一方面，著(zhù)力提升基層執法人員的素質(zhì)，優(yōu)化執法質(zhì)量。嚴把基層執法人員的入門(mén)條件，從源頭保障執法人員的職業(yè)素養。定期對在編執法人員和城市管理執法協(xié)管人員開(kāi)展職業(yè)培訓，以柔性執法為主、剛性執法為輔，不斷提升其綜合執法能力和執法水平。同時(shí)，執法機構應當依法保障基層執法人員的薪資福利，確保基層執法隊伍的穩定性和積極性。要堅持抓住領(lǐng)導干部這個(gè)“關(guān)鍵少數”。執法干部應當帶頭依法決策、依法執法、依法行政，為基層執法人員作出表率，帶動(dòng)基層執法人員自覺(jué)依法執法。

　　行政執法向基層拓展，必須注重權責一致。有針對性地下放執法權，貫徹堅持日常事項下放，專(zhuān)門(mén)事項對口歸屬的原則。首先，根據必要性原則確立了重點(diǎn)執法領(lǐng)域以集聚執法動(dòng)能，對標群眾最關(guān)切的領(lǐng)域、矛盾多發(fā)領(lǐng)域、社會(huì )前沿領(lǐng)域逐步下沉執法權限。例如，食品藥品、公共衛生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、城市管理、交通運輸、金融服務(wù)、教育培訓等關(guān)切民生的領(lǐng)域更適合下放基層執法。其次，以制度明確了執法權限邊界。大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并根據社會(huì )需求實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。以各項清單明確被授權主體的權限，防范基層權力的失序和脫軌。尤其是城市管理協(xié)管人員應當嚴格恪守制度規范，不得行使執法權，只能配合執法人員從事輔助性工作。最后，重視基層執法權的監督和救濟機制。多渠道公開(kāi)基層執法機構的執法依據、部門(mén)權限、處罰標準、監督途徑等信息，確保執法權置于公眾監督之下。堅持以人為本、執法為民理念，建立行政違法行為糾偏機制，確立具有可操作性的公民權利救濟措施，提高權利救濟的可進(jìn)入性。

　　三、堅持行政執法以人民為中心

　　黨的二十大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長(cháng)治久安。執法作為全面依法治國的重要一環(huán)，是依法行政、全面建設法治政府的重要環(huán)節。不僅執法決定要公平正義，執法過(guò)程也應當傾聽(tīng)人民心聲。

　　以法制審核程序溯源重大執法決策，從源頭上貫徹民主原則。《中華人民共和國行政處罰法》的修訂充分貫徹了“無(wú)審核不處罰”的理念，確保關(guān)涉重大公共利益、個(gè)體重大權益、疑難案件等行政執法決定的法律依據合憲且合法，從執法程序源頭融入民主、法治、規范思想，為執法程序和執法結果提供合法依據，為行政相對人和社會(huì )公眾提前接入行政執法提供暢通渠道，為我國行政執法制度的融貫性提供機制保障。法制審核確立為行政處罰的前置程序是行政執法制度的創(chuàng )新之舉，彰顯了我國在國家治理體系現代化過(guò)程中的制度自信。

　　以執法全過(guò)程記錄制度規范執法行為，從程序中堅持以人民為中心。全面采用數字化手段記錄行政執法的啟動(dòng)、調查取證、審核決定、送達執行等全部過(guò)程有利于監督行政執法的程序合法性，為維護執法人員和行政相對人的合法權益提供客觀(guān)證據。一方面，執法全過(guò)程記錄制度既是對執法主體的監督，倒逼其在執法過(guò)程中恪守法紀，實(shí)現規范化執法，又是對執法主體合法執法的客觀(guān)佐證；另一方面，執法全過(guò)程記錄制度也是對執法過(guò)程中行政相對人言行的記錄，確保行政相對人的知情權，具有權益保障、教育和引導的功能。

　　以行政執法公示制度推進(jìn)執法公開(kāi)，從結果上堅持以人民為中心。行政執法公示制度是保障執法結果民主性的制度創(chuàng )新之舉，是保障行政相對人和社會(huì )公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要舉措。以執法信息的法定化公開(kāi)把執法依據、執法過(guò)程和執法決定確保行政相對人和社會(huì )公眾能夠對行政執法進(jìn)行事前、事中和事后的全過(guò)程監督，是全過(guò)程民主在行政執法領(lǐng)域的具體體現，有利于進(jìn)一步提高行政執法能力和水平。

　　隨著(zhù)任務(wù)導向型公共行政改革的興起，根據社會(huì )事務(wù)發(fā)展的外部情景和內在需求，政府從計劃經(jīng)濟年代的家長(cháng)式管理者發(fā)展成市場(chǎng)經(jīng)濟新形勢下兼具管理、服務(wù)、監督、輔助的多元角色。現代行政權所萌發(fā)的服務(wù)型理念引導著(zhù)國家權力的社會(huì )智能化轉型以及“權力”向“權利”的回歸。法治社會(huì )中，實(shí)現政府角色轉化，構建依法行政的政府治理效能，最緊迫之事就是通過(guò)制度變革行政權力，以保障行政執法權配置與社會(huì )事務(wù)分布的有效匹配，確保權、事相對應。這是向法治型政府、服務(wù)型政府、創(chuàng )新型政府轉變的基本前提。我國的行政執法制度優(yōu)勢正在不斷顯現，由制度優(yōu)勢向治理效能轉變，確保了行政權力分配與社會(huì )事務(wù)的分布呈正向相關(guān)關(guān)系。該制度在行政執法全過(guò)程穩步發(fā)揮優(yōu)勢，不斷提升行政執法能力和水平，協(xié)力推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現代化。