區域協(xié)同立法，是指為解決跨區域治理難題、推動(dòng)區域高質(zhì)量一體化發(fā)展，地緣相近的兩個(gè)以上平行立法主體共同確定立法項目、協(xié)同立法程序，著(zhù)力構建相對統一的制度規范、相對統一的法治環(huán)境。這是深入實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略背景下應運而生的一種新的立法形式，是近年來(lái)地方立法工作的一大亮點(diǎn)。今年3月，十四屆全國人大一次會(huì )議審議通過(guò)關(guān)于修改立法法的決定，明確賦予“區域協(xié)同立法”的法律地位和效力。

　　近日，聚焦區域協(xié)同立法在加強生態(tài)環(huán)境保護、推動(dòng)綠色發(fā)展中的重要作用，記者采訪(fǎng)京津冀、長(cháng)三角、川渝等區域的相關(guān)經(jīng)驗做法和工作成效，為推動(dòng)解決跨區域治理難題提供參考借鑒。

　　——編 者

　　浩浩長(cháng)江，滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門(mén)碼頭極目遠眺，滾滾碧波，水清沙白，遠處“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”的標語(yǔ)格外醒目。這樣的美景，離不開(kāi)川渝兩地關(guān)于嘉陵江保護協(xié)同立法的有力保障。

　　今年3月，立法法修改，增加規定區域協(xié)同立法，明確提出，“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據區域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規，在本行政區域或者有關(guān)區域內實(shí)施。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協(xié)同立法工作機制”。

　　近年來(lái)，積極推進(jìn)區域協(xié)同立法已經(jīng)成為一些地方立法的特色和亮點(diǎn)，特別是在生態(tài)環(huán)境保護方面，不少地方通過(guò)協(xié)同立法，有力推動(dòng)解決跨區域生態(tài)治理難題，促進(jìn)綠色發(fā)展，把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實(shí)。

　　強化生態(tài)環(huán)境的綜合治理理念

　　站在四川省合江縣赤水河入江口望去，只見(jiàn)波光粼粼，兩岸樹(shù)木蔥蘢，一片山光水色。

　　“如今赤水河的良好水域生態(tài)，得益于云貴川三省協(xié)同立法、協(xié)作保護。”四川省人大常委會(huì )法工委相關(guān)負責人說(shuō)。

　　赤水河發(fā)源于云南，流經(jīng)貴州，最終在四川注入長(cháng)江。“長(cháng)期以來(lái)，跨流域保護治理一直是江河保護的難點(diǎn)。有些河流跨多個(gè)地域，單個(gè)省市的地方立法往往面臨銜接問(wèn)題，有時(shí)會(huì )‘管住了下游，管不了上游’。”武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩說(shuō)，在生態(tài)環(huán)境保護立法上，從流域整體性和生態(tài)完整性出發(fā)，才能更好地做到綜合治理、系統治理和源頭治理。

　　于是，區域協(xié)同立法成了解決問(wèn)題的鑰匙。2021年，為了共同保護赤水河流域，云南、貴州、四川三省省人大常委會(huì )同步審議通過(guò)了關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定和三省各自的赤水河流域保護條例，并于當年7月1日實(shí)施。

　　三省省人大常委會(huì )關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定均作出規定，“三省堅持統籌協(xié)調、科學(xué)規劃、創(chuàng )新驅動(dòng)、系統治理，全面開(kāi)展立法、行政執法、司法、普法、監督和規劃、防治等領(lǐng)域的協(xié)同配合，確保赤水河流域水資源有效保護和合理利用、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善、水生態(tài)功能顯著(zhù)提升，全面協(xié)同推進(jìn)赤水河流域經(jīng)濟社會(huì )綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實(shí)現人與自然和諧共生。”“三省省人民政府共同建立赤水河流域聯(lián)席會(huì )議協(xié)調機制，統籌協(xié)調赤水河流域保護重大事項，共同協(xié)商解決赤水河流域保護重大問(wèn)題，并明確具體部門(mén)承擔聯(lián)席會(huì )議協(xié)調機制的日常工作。”

　　兩年來(lái)，三省跨區域協(xié)同保護和聯(lián)合執法日益完善，有效破解“上游保護下游污染”問(wèn)題，達到“1+1+1＞3”的效果。

　　除了全流域保護的區域協(xié)同立法，在解決特定的環(huán)保問(wèn)題上，區域協(xié)同立法也發(fā)揮著(zhù)重要作用。

　　“快看！是江豚！”遠處浪花里幾個(gè)若隱若現的身影，頓時(shí)讓安徽省馬鞍山市漁業(yè)行政執法支隊隊員興奮不已。通過(guò)望遠鏡觀(guān)察，可以看見(jiàn)江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子，渾身上下呈鉛灰色或灰白色，在水中翻滾，萌態(tài)可掬。

　　據了解，江蘇南京、鎮江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅占長(cháng)江干流總長(cháng)度的4%，卻匯集了約100頭長(cháng)江江豚，占長(cháng)江干流江豚數量的22%。于是，三市開(kāi)啟了長(cháng)江江豚保護的協(xié)同立法。2022年9月，江蘇省十三屆人大常委會(huì )第三十二次會(huì )議批準南京、鎮江兩市人大常委會(huì )提請的《關(guān)于加強長(cháng)江江豚保護的決定》。同時(shí)，安徽省十三屆人大常委會(huì )第三十六次會(huì )議同步批準馬鞍山市人大常委會(huì )提請的這一《決定》。

　　將保護范圍從自然保護區的“點(diǎn)”拓展延伸到長(cháng)江流域的“面”，著(zhù)力突出全流域保護；規定對長(cháng)江江豚及其生存環(huán)境可能造成不利影響的建設項目，建設單位應當按照要求進(jìn)行專(zhuān)題論證，落實(shí)避讓、減緩、補償、重建等保護措施；規定將每年10月24日定為長(cháng)江江豚保護宣傳日，加強長(cháng)江江豚保護科普宣傳教育；明確通過(guò)協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區跨部門(mén)協(xié)同保護制度，加強對長(cháng)江江豚全生命周期的保護……

　　江蘇省法治建設研究基地首席專(zhuān)家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(cháng)劉小冰說(shuō)，三座城市的長(cháng)江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實(shí)施的《決定》為江豚生長(cháng)繁殖提供了更有力的法治保障。

　　推動(dòng)構建跨區域聯(lián)合執法機制

　　“加油門(mén)，再加油門(mén)！”北京市門(mén)頭溝區某綜合檢查站，執法人員攔下了一輛準備進(jìn)北京的重型卡車(chē)，進(jìn)行尾氣排放檢測。

　　“1.42！”連續4次檢測后，不透光煙度計報出了檢測結果。該重型卡車(chē)尾氣排放超標。

　　今年4月，河北省保定市生態(tài)環(huán)境局淶水縣分局會(huì )同北京市門(mén)頭溝區生態(tài)環(huán)境局，在門(mén)頭溝區某檢查站和淶水縣某檢查站聯(lián)合開(kāi)展重型柴油貨車(chē)尾氣排放路檢抽測工作。本次聯(lián)合執法旨在實(shí)踐不同行政區域“一體化”執法新模式，破解“兩地交界處”環(huán)境執法監管難點(diǎn)。

　　據介紹，在京津冀三地同步實(shí)施機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械排放污染防治條例之后，這樣的協(xié)同執法越來(lái)越多。維修復檢不合格的超標排放車(chē)輛還會(huì )被錄入京津冀三地的超標排放名單，在三地都“寸步難行”。

　　作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰略的首個(gè)立法協(xié)同項目，北京市、天津市和河北省三地人大于2020年同步審議通過(guò)機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械排放污染防治條例。在條例中，聯(lián)合執法、協(xié)同監管被作為破解跨區域環(huán)境問(wèn)題治理的重要抓手。

　　其中，《北京市機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械排放污染防治條例》規定：“市人民政府應當與天津市、河北省及周邊地區建立機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調機制”“本市與天津市、河北省建立新車(chē)抽檢抽查協(xié)同機制，對新生產(chǎn)、銷(xiāo)售的機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監督檢查”……

　　除了針對污染、破壞環(huán)境行為的直接依法懲治，區域協(xié)同立法對跨區域環(huán)境問(wèn)題的監管也擴展到了治理全過(guò)程。

　　炎炎夏日，萬(wàn)木蔥蘢。在四川省廣元市，鳶飛魚(yú)躍、一江清水向東流的生態(tài)美景正在嘉陵江畔呈現。

　　2022年1月，《重慶市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》同步實(shí)施。這是川渝兩省市推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法的首次嘗試。

　　“決定+條例”實(shí)施后，根據相關(guān)規定，重慶、四川兩地聯(lián)合啟動(dòng)專(zhuān)項行動(dòng)，治理突出問(wèn)題，化解跨界河流治理不同步、解決不及時(shí)、側重不統一等癥結。兩地還建立橫向生態(tài)補償、突發(fā)水污染事件處置等工作機制，實(shí)現跨界河流毗鄰地區的信息互通、聯(lián)合監測、數據共享、聯(lián)防聯(lián)治。

　　統籌推進(jìn)生態(tài)資源高水平保護與經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展

　　山水江河，既要一心一意謀保護，也要齊心協(xié)力促進(jìn)保護和發(fā)展協(xié)同。

　　藍天白云，碧波泛舟。白鷺展翅掠過(guò)水面，游船穿梭往來(lái)。

　　如今，大運河京冀段實(shí)現互聯(lián)互通，乘船游運河成為一種時(shí)尚的休閑度假方式，人與自然和諧共生的美景令人應接不暇。

　　“要實(shí)現大運河文化資源的充分開(kāi)發(fā)、傳承和利用，做好大運河及其沿岸生態(tài)環(huán)境保護和修復必不可少。”北京市人大常委會(huì )相關(guān)部門(mén)負責人說(shuō)。

　　2022年底，由北京市、天津市和河北省三地人大常委會(huì )有關(guān)工作機構共同起草的《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運河文化保護傳承利用的決定》，經(jīng)三地人大常委會(huì )分別表決通過(guò)，均自2023年1月1日起施行。《決定》指出，“協(xié)同推進(jìn)大運河文化保護傳承利用，應當共同加強綠色生態(tài)廊道建設、生態(tài)空間管控和生態(tài)保護修復……”

　　《決定》頒布實(shí)施以來(lái)，北京市水務(wù)部門(mén)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進(jìn)一步強化運河的生態(tài)空間管控和生態(tài)保護修復，同時(shí)加強與河北等地的協(xié)作。如今，北運河北京境內全河段水質(zhì)基本穩定在地表水環(huán)境Ⅳ類(lèi)標準，冬季部分時(shí)間段達地表水環(huán)境Ⅲ類(lèi)標準，出境斷面已全部實(shí)現達標。

　　現在的北運河，河畔的濱水步道、景觀(guān)棧道平臺時(shí)常人山人海。“運河清了，運河邊就更熱鬧了，運河文化就更火了！”一位游玩的市民說(shuō)。

　　以環(huán)境資源的保護，促進(jìn)資源的高效集約可持續利用，也是近年來(lái)區域協(xié)同立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現。

　　2023年1月10日，在山東省十三屆人大常委會(huì )第四十一次會(huì )議上，山東黃河沿岸九市制定的9件“黃河水資源保護與節約集約利用”法規被集中表決通過(guò)。

　　“統籌當地地表水、地下水、區域外調水、非常規水等各類(lèi)水資源，實(shí)現優(yōu)化配置”；

　　“市、區縣人民政府應當建立完善區域性水權交易機制，依托公共資源交易平臺，支持水權在流域之間、區域之間、行業(yè)之間、用水單位之間流轉”……

　　“我們在沿黃九市啟動(dòng)‘黃河水資源保護與節約集約利用’協(xié)同立法，打破區域空間距離和行政壁壘，建立共同遵守的制度規則。”山東省人大常委會(huì )辦公廳一級巡視員石曉說(shuō)。

　　陳海嵩說(shuō)，下一步，環(huán)境保護領(lǐng)域的區域協(xié)同立法應更好與長(cháng)江保護法、青藏高原生態(tài)保護法等國家立法相承接，關(guān)注法律制度的細化落實(shí)，為綠色發(fā)展提供更有力的法治保障。

　　《 人民日報 》（ 2023年07月06日 18 版）