自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），要求堅決維護“三區三線(xiàn)”劃定成果的嚴肅性和權威性，推動(dòng)城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定成果精準落地實(shí)施，統籌做好規劃城鎮建設用地安排，嚴格規范城鎮開(kāi)發(fā)邊界的全周期管理。

　　何為城鎮開(kāi)發(fā)邊界，為何劃定、如何管好？《通知》將為相關(guān)工作帶來(lái)怎樣的變化？記者在相關(guān)部門(mén)和地區進(jìn)行探訪(fǎng)。

　　劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界，有助于防止城鎮無(wú)序蔓延、促進(jìn)城鎮高質(zhì)量發(fā)展

　　何為城鎮開(kāi)發(fā)邊界？自然資源部國土空間規劃局副局長(cháng)楊浚介紹，這是在國土空間規劃中劃定的，在一定時(shí)期內因城鎮發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)建設、完善城鎮功能、提升空間品質(zhì)的區域邊界，涉及城市、鎮和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區等。

　　“三區三線(xiàn)”，是根據農業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮空間三個(gè)區域，分別對應劃定的耕地和永久基本農田保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線(xiàn)三條控制線(xiàn)。“城鎮開(kāi)發(fā)邊界是‘三區三線(xiàn)’重要組成部分，是在國土空間規劃編制中同步開(kāi)展的一項重要工作。”楊浚介紹，劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界，設置擴展倍數、嚴控新增建設用地，可推動(dòng)城鎮緊湊發(fā)展和節約集約用地，對落實(shí)生態(tài)文明建設要求、防止城鎮無(wú)序蔓延、促進(jìn)城鎮高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

　　北京市是最早完成城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定并形成管理制度的地區之一。按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，北京將實(shí)施情況作為評價(jià)總體規劃實(shí)施工作的重要內容之一，定期跟蹤研判，使城鎮開(kāi)發(fā)邊界成為北京城市總體規劃高水平實(shí)施推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

　　“我們加強規劃實(shí)施監督，建立區級城市體檢評估機制，確保一張藍圖繪到底。”北京市規劃和自然資源委員會(huì )朝陽(yáng)分局局長(cháng)馬紅杰說(shuō)，朝陽(yáng)區以規劃編制實(shí)施為抓手，落實(shí)城鎮開(kāi)發(fā)邊界管控要求，引導成片開(kāi)發(fā)等新增城市建設項目在邊界內進(jìn)行布局和建設。

　　福建省廈門(mén)市人多地少，客觀(guān)要求積極優(yōu)化城市空間布局。通過(guò)構建“一島一灣”城市空間結構，當地以高品質(zhì)空間為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎，吸引大量人口定居。2022年，廈門(mén)以?xún)H占全省1.4%的土地面積，承載了13%的常住人口，創(chuàng )造了全省15%的GDP和28%的地方財政收入。

　　《通知》借鑒多地經(jīng)驗做法，廣泛聽(tīng)取各地意見(jiàn)建議，守住底線(xiàn)、有序實(shí)施、留有彈性、上下貫通，為依法依規加強和規范城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理提供基本遵循。

　　改變規模驅動(dòng)、粗放利用的空間開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)城鎮綠色發(fā)展

　　“《通知》旨在解決城鎮開(kāi)發(fā)邊界從‘怎么劃’轉向‘怎么管’的問(wèn)題。”楊浚介紹，根據“三區三線(xiàn)”劃定工作的統一部署，各省份統籌劃定城市、鎮以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的城鎮開(kāi)發(fā)邊界，倒逼各地節約集約利用資源，加大存量用地盤(pán)活力度，促進(jìn)發(fā)展方式綠色轉型。

　　秦皇島市作為河北省3個(gè)沿海城市之一，堅持陸海統籌、以城定港、港產(chǎn)城融合，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉統籌、城鎮發(fā)展階段和潛力，合理劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

　　江蘇省南京市高淳區計劃對濱湖地區適度增加建設空間，但仍堅守生態(tài)優(yōu)先，對涉及退圩還湖工程范圍的建設方案不予采納。

　　過(guò)去，不少地方存在城鄉建設用地使用較為粗放，城鎮生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局結構與資源環(huán)境承載能力、人民群眾需求不匹配等問(wèn)題。楊浚認為，在資源約束趨緊的背景下，各地必須改變規模驅動(dòng)、粗放利用的空間開(kāi)發(fā)模式，劃好城鎮開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)城鎮綠色發(fā)展。

　　要做好發(fā)展與保護。楊浚介紹，保護包括耕地的保護、生態(tài)的保護，也包括歷史文化遺產(chǎn)的保護。城鎮開(kāi)發(fā)邊界應避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和已有政策法規明確禁止或限制人為活動(dòng)的國家公園、自然保護區、自然公園、生態(tài)公益林、飲用水水源保護區等。

　　要兼顧剛性與彈性。楊浚表示，城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理既要體現嚴肅性，守住黨中央明確的工作底線(xiàn)，又要給予地方一定的靈活性，提高城鎮開(kāi)發(fā)邊界對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的動(dòng)態(tài)適應和支撐保障作用，增強規劃解決實(shí)際問(wèn)題的能力。

　　加強對城鎮開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施、監督、評估、考核、執法等的全周期管理

　　《通知》提出，各地要切實(shí)將“三區三線(xiàn)”劃定成果作為調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)；各省份按不超過(guò)2020年現狀城鎮建設用地總規模的1.3倍，控制城鎮開(kāi)發(fā)邊界范圍，同時(shí)具有統籌指導市縣劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界的自主權；各類(lèi)城鎮建設所需要的用地均需納入全省（區、市）規劃城鎮建設用地規模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數統籌核算。

　　上海市已全面進(jìn)入規劃建設的存量發(fā)展時(shí)代，在劃定、管理城鎮開(kāi)發(fā)邊界過(guò)程中，落實(shí)“規劃建設用地負增長(cháng)”，主動(dòng)“瘦身塑形”，全市縮減超過(guò)40平方公里，低于擴展倍數1.3倍的管控要求。

　　浙江省杭州市智治空間，構建城鎮開(kāi)發(fā)邊界內2210平方公里實(shí)景三維底圖，搭建規劃編制、耕地保護、土地利用、地災防治、不動(dòng)產(chǎn)登記五大協(xié)同應用通道，開(kāi)發(fā)統一地址庫、亞運在線(xiàn)等106個(gè)應用，為全市65個(gè)部門(mén)提供在線(xiàn)服務(wù)。

　　落實(shí)《通知》要求，科學(xué)劃定、妥善管好城鎮開(kāi)發(fā)邊界，引導城鎮開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)向內集中，促進(jìn)城鎮集約集聚建設，提高土地節約集約利用水平，可防止超大城市“攤大餅”式無(wú)序蔓延。

　　“用好城鎮開(kāi)發(fā)邊界是通過(guò)空間治理倒逼城市發(fā)展方式轉型的重點(diǎn)手段之一。”深圳市規劃和自然資源局總體規劃處處長(cháng)嚴震宇介紹，立足高密度城市實(shí)際，深圳劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界1130.7平方公里，系統考慮城市自然地理保護格局和支撐社會(huì )經(jīng)濟持續發(fā)展的空間需求。

　　楊浚介紹，城鎮開(kāi)發(fā)邊界內各類(lèi)建設活動(dòng)要依法依規實(shí)行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，下一步，自然資源部將指導各地結合城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定成果推進(jìn)城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的詳細規劃編制工作，同時(shí)加強對城鎮開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施、監督、評估、考核、執法等的全周期管理。

　　（張麗陽(yáng)參與采寫(xiě)）

　　《 人民日報 》（ 2024年01月04日 02 版）