作者：蔡之兵（中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心研究員、經(jīng)濟學(xué)教研部副教授）

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）提出，要形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局。黨的十八大以來(lái)，我國國土空間開(kāi)發(fā)保護制度初步建立、高質(zhì)量區域經(jīng)濟布局逐漸形成，構建國土空間保護新格局取得顯著(zhù)成績(jì)，但也面臨一些必須著(zhù)力解決的突出問(wèn)題，如耕地減少、資源開(kāi)發(fā)強度大、空間布局和結構不合理等。加快推動(dòng)國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的形成，需要著(zhù)力提高國土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量、增強國土保護內生動(dòng)力、確保國土開(kāi)發(fā)與保護相互支撐。

　　提高國土開(kāi)發(fā)質(zhì)量

　　過(guò)去幾十年，國土空間的開(kāi)發(fā)有力支撐了我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步。隨著(zhù)人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，我國進(jìn)入新的發(fā)展階段并確立了高質(zhì)量發(fā)展目標，這就要求進(jìn)一步提高國土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量。

　　提高國土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，推進(jìn)國土修復是前提。一方面，尊重自然、順應自然、保護自然，遵循自然生態(tài)系統發(fā)展規律，充分發(fā)揮大自然的自我修復能力。另一方面，堅持科學(xué)治理，圍繞增強國土空間承載能力，系統梳理區域生態(tài)問(wèn)題隱患，分區分類(lèi)施策，不斷加大重點(diǎn)區域生態(tài)修復力度，合理運用相關(guān)措施，推進(jìn)國土整治和修復。

　　提高國土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，轉變發(fā)展方式是保障。必須堅持人口資源環(huán)境相均衡的發(fā)展思路，加快構建綠色低碳發(fā)展方式。一方面，將綠色發(fā)展理念貫穿三大產(chǎn)業(yè)，加快農業(yè)綠色發(fā)展、推進(jìn)工業(yè)綠色升級、提高服務(wù)業(yè)綠色發(fā)展水平、發(fā)展壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和構建綠色供應鏈；另一方面，以資源環(huán)境承載能力為基礎，推動(dòng)綠色發(fā)展對城鄉經(jīng)濟體系的全面覆蓋，鼓勵各地根據自身自然稟賦、發(fā)展現狀、功能定位等實(shí)際情況，科學(xué)制定發(fā)展戰略，增強城鄉空間承載能力。

　　提高國土開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，必須提升城市化地區的發(fā)展效率。城鎮是承載經(jīng)濟發(fā)展職能的主要空間類(lèi)型，應把支持經(jīng)濟發(fā)展和集聚人口的政策進(jìn)一步向城市化地區聚焦，穩步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設以及黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展等重大區域戰略，實(shí)現區域一體化和高質(zhì)量發(fā)展目標，提升城市群發(fā)展的協(xié)同性。

　　增強國土保護內生動(dòng)力

　　《建議》提出要逐步形成城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、生態(tài)功能區三大空間格局。后兩者的功能定位決定了他們的發(fā)展模式和發(fā)展收益必然與城市化地區存在較大差異，需要通過(guò)科學(xué)合理的引導和激勵機制激發(fā)這類(lèi)地區保護國土空間的積極性。

　　從發(fā)展模式看，應對不同區域實(shí)施差異化的考核方式。區域發(fā)展考核制度是影響地方政府行為決策的重要因素。隨著(zhù)主體功能區框架的建立，不同主體功能區理應接受不同導向、不同內容、不同要求的考核。就城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、生態(tài)功能區三大空間格局而言，應根據三大空間格局不同的功能定位、發(fā)展目標、自然稟賦，盡快構建新的發(fā)展考核制度體系，探索綠色GDP、生態(tài)系統生產(chǎn)總值（GEP）等新的考核指標，確立對同類(lèi)型地區進(jìn)行比較的考核機制。

　　從發(fā)展收益看，應積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。除了考核制度外，影響區域發(fā)展行為的關(guān)鍵因素是發(fā)展利益。相比于城市化地區，承擔非經(jīng)濟功能的地區尤其是生態(tài)功能區往往面臨正外部性難以得到合理補償的困境，未來(lái)需通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制來(lái)提高其發(fā)展收益。盡快建立全國統一的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算和評價(jià)體系，規范化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算過(guò)程，為此類(lèi)地區獲得合理的生態(tài)補償提供科學(xué)依據。鼓勵與引導生態(tài)功能區與農產(chǎn)品主產(chǎn)區依托自身稟賦，采取市場(chǎng)化發(fā)展思路、多樣化發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，拓展生態(tài)與農業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，提高生態(tài)與農業(yè)產(chǎn)品的附加值，不斷提高自身發(fā)展收益。

　　確保國土開(kāi)發(fā)與國土保護相互支撐

　　保護是為了實(shí)現更高水平的開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)是為了實(shí)現更有能力的保護，構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局，必須立足整體系統思維，確保國土開(kāi)發(fā)與國土保護相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、相互支撐。

　　強化國土空間規劃的引領(lǐng)性。國土空間規劃在國土空間治理和可持續發(fā)展中起著(zhù)基礎性、戰略性的引領(lǐng)作用，是明確不同區域發(fā)展定位和功能屬性的根本工具。黨的十八大以來(lái)，為有效破解不同發(fā)展規劃相互“打架”現象，黨中央已明確要求建立“多規合一”的國土空間規劃體系。針對促進(jìn)開(kāi)發(fā)國土與保護國土相互支撐的要求，“多規合一”的國土空間規劃體系在理念上應堅持全國一盤(pán)棋的整體架構，在導向上應充分體現不同區域的不同利益訴求，在思路上應落實(shí)全域全要素管控制度。

　　強化國土用途管制的約束性。通過(guò)國土空間用途管制制度，可以保證不同類(lèi)型國土空間能夠按照功能定位制定發(fā)展戰略。一方面，健全“指標+空間+清單”的用途管制制度，強化“三區”空間管理，建立生態(tài)保護紅線(xiàn)、基本農田保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等控制線(xiàn)管制制度，明確各類(lèi)空間的責任主體、管控措施等；另一方面，充分利用衛星遙感、人工智能、大數據等先進(jìn)技術(shù)，加快建成陸海統籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，提升對國土空間的實(shí)時(shí)和長(cháng)期監測能力。

　　強化利益補償政策的融合性。實(shí)現開(kāi)發(fā)型區域與保護型區域的融合發(fā)展，必須加快構建區際利益補償機制。一方面，完善縱向生態(tài)保護補償制度，中央和省級財政參照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結果、生態(tài)保護紅線(xiàn)面積等因素，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付資金分配機制，提高保護型區域的收益水平。另一方面，建立橫向生態(tài)保護補償機制，鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結果、生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量及質(zhì)量等因素，開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償。探索非貨幣補償型的異地開(kāi)發(fā)合作模式，鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地共建產(chǎn)業(yè)園區。