作者：中國社會(huì )科學(xué)院與光明日報聯(lián)合調研組

　　編者按

　　以國家公園為主體的自然保護地體系建設是我國生態(tài)保護的核心戰略，在維護國家生態(tài)安全、推動(dòng)人與自然和諧共生、保護生物多樣性等方面發(fā)揮了重要作用。黨的二十大報告提出，以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)保護紅線(xiàn)、自然保護地等為重點(diǎn)，加快實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程。自然保護地周邊社區居民是生物多樣性保護的主體之一。如何協(xié)調自然保護地建設與社區發(fā)展，提升保護地內的居民福祉？這是當前我國生物多樣性保護過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。對此，光明日報會(huì )同中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所自然保護地建設與周邊社區發(fā)展調研組，通過(guò)問(wèn)卷調查、深度訪(fǎng)談等方式，在全國多個(gè)省份對國家公園、國家級自然保護區建設以及周邊社區發(fā)展開(kāi)展了深入研究，系統梳理了我國自然保護地建設與周邊社區發(fā)展過(guò)程中取得的成效、存在的問(wèn)題，并在此基礎上提出對策建議。

　　走進(jìn)冬日的東北虎豹國家公園，銀裝素裹，天地間白茫茫一片，運氣好能碰上東北虎沿著(zhù)公路“閑庭信步”；來(lái)到廣西北海濱海國家濕地公園，一半是海水，一半是陸地，紅樹(shù)林沿著(zhù)海岸線(xiàn)頑強生長(cháng)；俯瞰寧夏云霧山草原保護區，山巒連綿起伏、溝壑綠草如茵，猶如綠色地毯覆蓋著(zhù)每一處土地；游走在海南熱帶雨林國家公園，四周大樹(shù)參天，藤蔓恣意攀爬，無(wú)邊綠意撲面而來(lái)，聲聲入耳的蟲(chóng)鳴鳥(niǎo)叫更添萬(wàn)籟俱寂之感……從北國邊境到南國海島,從西北腹地到東海之濱，從雪域高原到廣袤平原，從江河湖泊到森林草原，人與自然和諧共生的美麗中國畫(huà)卷徐徐鋪展。

　　2021年發(fā)布的《中國的生物多樣性保護》白皮書(shū)數據顯示，截至2021年10月，中國已建立各級各類(lèi)自然保護地近萬(wàn)處，約占陸域國土面積的18%。通過(guò)科學(xué)合理的自然保護地體系建設，90%的陸地生態(tài)系統類(lèi)型和71%的國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)植物物種得到了有效保護。

　　成效 社區居民參與并受益于生物多樣性保護

　　自然保護地體系建設，繞不開(kāi)“環(huán)境保護”與“生活發(fā)展”如何兼顧的問(wèn)題。社區是自然保護地的一部分，社區居民以多種方式參與著(zhù)生態(tài)保護，其日常生活也受到自然保護地建設的直接影響。

　　社區參與生物多樣性保護的實(shí)踐探索

　　“三只金錢(qián)豹踏雪前行，兩只大熊貓一前一后嬉鬧玩耍，黑熊大搖大擺地在林中散步……”陜西周至國家級自然保護區管理局副局長(cháng)司開(kāi)創(chuàng )為調研組展示了該保護地內紅外相機拍攝到的有趣畫(huà)面。“自2012年安裝紅外相機以來(lái)，大熊貓、金絲猴、羚牛、金錢(qián)豹、斑羚、金貓等動(dòng)物‘明星’頻頻出現。”

　　幾十年前，人類(lèi)靠著(zhù)大山和江河維持著(zhù)傳統的生活方式，擠占了野生動(dòng)植物生存的土地、空間和資源。自然保護地體系的建立，為大量野生動(dòng)植物提供了重要庇護場(chǎng)所，“國寶”大熊貓受威脅程度從“瀕危”降為“易危”，野生數量已經(jīng)達到1864只；“東方寶石”朱鹮的全球種群數量已從1981年的7只擴展到目前的9000余只……

　　“生物多樣性豐富的區域，大部分都處在經(jīng)濟欠發(fā)達地區。由于保護知識與經(jīng)濟條件有限，當地很多居民開(kāi)始是不理解甚至反對建立保護區的。”中國林業(yè)科學(xué)研究院研究員何友均介紹，保護區建立之后，社區居民從原本的資源使用者變成資源被禁者，生計方式被迫發(fā)生變化，還有可能面對生態(tài)移民等保護措施，在農業(yè)生產(chǎn)、日常生活方面受到一定約束，比如化學(xué)藥物施用、木材采伐和柴薪采集受限等。

　　大熊貓國家公園是2021年《生物多樣性公約》締約方大會(huì )第十五次會(huì )議第一階段會(huì )議上，我國宣布成立的首批5個(gè)國家公園之一。據國家發(fā)改委數據顯示，試點(diǎn)期間大熊貓總區劃面積2.7萬(wàn)平方公里，涵蓋了152個(gè)鄉鎮12.08萬(wàn)常住人口。其中的李子壩村，位于甘肅文縣碧口鎮，在大熊貓國家公園白水江片區最南端，該地植物和動(dòng)物資源豐富，長(cháng)期以來(lái)，村民們就地取材，挖窯制炭，使用木炭炒制茶葉，亂砍濫伐現象十分嚴重。森林的減少、環(huán)境的破壞，給村民生活帶來(lái)了極大損失。

　　如何激發(fā)村民對生物多樣性的保護熱情，恢復青山綠水的美麗容顏？“白水江分局嘗試把生物多樣性保護與農村綜合發(fā)展相結合，建立社區共管機制，鼓勵通過(guò)簽訂合作保護協(xié)議，將權利與責任劃分清楚，賦權社區開(kāi)展保護行動(dòng)，從而激發(fā)村民的責任心，共同保護國家公園周邊自然資源。”大熊貓國家公園白水江管理分局局長(cháng)劉興明告訴調研組，“村民成立森林巡護隊，對保護地進(jìn)行巡護，制止亂砍、盜獵、亂采、濫挖，約定期滿(mǎn)后評估保護效果，由白水江分局給予一定的補償與獎勵。”李子壩村村民任華章是森林巡護隊的一員，他興奮地說(shuō)：“村里制定了巡護計劃、資源管理制度和村規民約，我們不能再靠山吃山了，應該靠山護山養山！”

　　建立社區基金、成立茶業(yè)合作社、提供電炒茶機補貼、引入節柴灶……社區共管共建共享模式的實(shí)踐不僅改變了李子壩村的面貌，也大大增強了村民們的主動(dòng)保護意識及科學(xué)技能。

　　面積40.52萬(wàn)公頃的云南高黎貢山國家級自然保護區內及周邊有居民21.36萬(wàn)人；黑龍江扎龍國家級自然保護區行政區域涉及54個(gè)村屯，居民達2.9萬(wàn)余人……祖祖輩輩生活在保護區的居民，也有著(zhù)延綿數千年的維護生物多樣性的智慧：在湖北星斗山國家級自然保護區，百姓一直奉水杉古樹(shù)為神樹(shù)，為生長(cháng)在房前屋后的水杉古樹(shù)留下生存空間，從不侵犯；在內蒙古錫林郭勒草原國家級自然保護區，牧民認識到，沒(méi)有牛羊啃食，反而會(huì )引起草地退化，容易發(fā)生火災；陜西朱鹮國家級自然保護區的“東方寶石”朱鹮必須生活在農林交錯地帶，食物主要來(lái)源于無(wú)污染的農田，沒(méi)有人就沒(méi)有這美麗的鳥(niǎo)兒……當地居民的活動(dòng)和大自然的生態(tài)系統相互作用，在長(cháng)期共處中，不僅形成了復合的生態(tài)社會(huì )系統，也維持了獨特的生物多樣性。

　　社區逐漸成為自然保護地建設受益者

　　“自然保護區建立初期，由于沒(méi)有過(guò)多考慮社區因素，很多社區居民被劃入保護區，這樣一來(lái)，資源保護與利用之間的矛盾逐步凸顯，土地權屬問(wèn)題一直是雙方爭論的焦點(diǎn)。”中國人民大學(xué)教授柯水發(fā)感受深刻。北京林業(yè)大學(xué)教授謝屹告訴調研組，“我國自然保護地建設經(jīng)歷了坎坷的歷程，法律法規、政策制度制定從‘摸著(zhù)石頭過(guò)河’，到逐步完善。”

　　黨的十八大以來(lái)，我國開(kāi)始實(shí)行自然保護地管理體制改革，推行國家公園為主的自然保護地體系建設，根除系列歷史遺留問(wèn)題，社區居民也因為保護地建設而過(guò)上了好日子。

　　在武夷山國家公園的密林間穿行，蒼翠群山層巒疊嶂，古藤巨木千姿百態(tài)，充足的水、光、熱帶來(lái)了多彩而獨特的生態(tài)環(huán)境。“公園通過(guò)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、富民竹業(yè)，帶動(dòng)周邊社區端上了‘綠飯碗’,吃上了‘生態(tài)飯’。”武夷山國家公園管理局三級調研員黃智敏告訴調研組，“通過(guò)實(shí)行景觀(guān)資源山林所有權、使用管理權‘兩權分離’的管理模式，園區對7.76萬(wàn)畝集體所有景觀(guān)林實(shí)行山林所有者補償，實(shí)現生態(tài)成果與旅游收益共享，平均每年給村民分紅300多萬(wàn)元。對九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀(guān)光車(chē)、漂流等項目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步拓寬了村民就業(yè)渠道。”

　　四川省唐家河國家級自然保護區，近年來(lái)也通過(guò)生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)帶動(dòng)周邊社區居民增收致富。“保護離不開(kāi)發(fā)展，要考慮老百姓的收入。通過(guò)開(kāi)展旅游業(yè)、發(fā)展林下經(jīng)濟，多種途徑為當地居民創(chuàng )收，群眾和保護區的關(guān)系越來(lái)越融洽。”四川省唐家河國家級自然保護區管理處副處長(cháng)李明富說(shuō)。

　　越來(lái)越多村民在保護生態(tài)中嘗到了甜頭。生活在湖北星斗山國家級自然保護區內的恩施市白果鄉金龍壩村居民譚德勝告訴調研組，“我家原來(lái)經(jīng)濟條件不好，2017年，被保護區管理局聘為生態(tài)護林員，現在每月有2000多元穩定收入，平時(shí)家里的急事、難事，保護區還會(huì )想辦法幫我協(xié)商解決。”朱鹮自然保護區內的洋縣草壩村村民華英回憶，“我們村在保護區核心區，為了保護朱鹮，我家從2005年就開(kāi)始種植綠色稻谷，不用農藥和化肥，雖然價(jià)格是普通稻谷的兩三倍，但是顧客就認洋縣‘朱鹮牌’！”

　　困境 周邊社區發(fā)展面臨待解難題

　　數量眾多、類(lèi)型豐富的自然保護地，在保護自然生態(tài)系統和搶救珍稀瀕危野生動(dòng)植物的同時(shí)，也給周邊群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)一定影響。

　　基礎設施建設受到制約。調研中，當被問(wèn)及“社區基礎設施有哪些薄弱環(huán)節”時(shí)，選擇比例較高的幾項依次是“鄉村路面不能擴建、新建”（85%），“農產(chǎn)品加工作坊不能修建”（83%），“生活垃圾儲存及轉運設施簡(jiǎn)陋”（82%），“醫療衛生條件簡(jiǎn)陋”(64%)，“無(wú)飲用自來(lái)水入戶(hù)”(45%)。“村子地勢低，很容易積水。一到雨天，村里的土路就被水淹了”，一位扎龍濕地保護區內的居民道出心聲。

　　“要致富先修路”，但修路、建房等基礎設施改善工程會(huì )對保護區帶來(lái)影響，往往受到很大限制。由于道路狹窄，居民出行以及農產(chǎn)品輸出受到很大影響，即使天然無(wú)污染的綠色農產(chǎn)品，也很難打開(kāi)銷(xiāo)路。同樣，自來(lái)水入戶(hù)，對于很多自然保護區內的居民也是可望而不可及的事。一位保護區管理人員說(shuō)：“除了受限于國家保護政策外，保護區內居民分散，自來(lái)水集中入戶(hù)較為困難。”“我們用的是山泉水，一到下雨天水就變渾濁，用著(zhù)真不放心”，一位受訪(fǎng)居民坦言。

　　缺少耕地資源，農業(yè)生產(chǎn)受到限制。保護區內供農業(yè)生產(chǎn)的土地資源普遍稀缺，調研顯示，農戶(hù)家庭人均耕地面積1.2畝，且耕地質(zhì)量一般。受訪(fǎng)居民表示，農業(yè)生產(chǎn)受到的限制主要包括：自留地不允許改變用途（100%）、集體土地不允許開(kāi)荒（91%）、水利設施不允許發(fā)展（85%）、限制農藥化肥施用（24%）。

　　在自然保護區，尤其是以保護我國獨有珍稀野生動(dòng)物為主要對象的保護區內，對于施用農藥、化肥等化學(xué)類(lèi)物品是有限制的。比如黑龍江杜爾伯特縣煙筒屯鎮是丹頂鶴的核心棲息地，受訪(fǎng)居民說(shuō)，“我們種玉米時(shí)，盡量不在種子里拌農藥，丹頂鶴一旦誤食，我們也怕吃官司”。

　　一些自然保護區內的農田，收成如何全看天是否“眷顧”。眾多森林類(lèi)型的保護區內，沒(méi)有人工機井，大多種植玉米、馬鈴薯等農作物，靠小水電站引水灌溉。“遇到干旱年份，小水電站也沒(méi)有多少水，只能硬挺了。”一位陜西秦嶺保護區受訪(fǎng)居民說(shuō)道，“我們這里小水電站不但不允許新建，還拆除了好幾個(gè)。”這種局面已經(jīng)成為保護區管理的普遍現象，目的是更好地保護生物多樣性，減少人為干擾。

　　旅游資源給周邊社區帶來(lái)的收益微薄。在大眾眼里，風(fēng)景優(yōu)美的地方，比如森林公園、濕地公園等，其管理部門(mén)可以收取門(mén)票，農戶(hù)也可以開(kāi)“農家樂(lè )”。但對于自然保護區內社區而言，情況并非如此。根據《自然保護區條例》規定，保護區的核心區和緩沖區內不允許開(kāi)展旅游業(yè)。旅游資源并不能給保護區內居民帶來(lái)直接經(jīng)濟收益。調查顯示，保護區內居民從旅游業(yè)中獲取的經(jīng)濟收益主要來(lái)源于土特產(chǎn)品售賣(mài)；保護區外少數居民則可以通過(guò)開(kāi)展餐飲業(yè)、住宿業(yè)獲取收益。

　　經(jīng)濟補償機制尚不健全。隨著(zhù)我國自然保護地的生態(tài)效應越來(lái)越好，社區居民面臨的最現實(shí)的問(wèn)題是：野生動(dòng)物肇事（傷人傷畜和損害農作物）越來(lái)越頻繁，居民財產(chǎn)安全受到威脅，心理上缺乏安全感。調研顯示，34%的受訪(fǎng)居民遭受過(guò)野豬、黑熊、亞洲象等野生動(dòng)物傷害，100%的受訪(fǎng)居民表示自家農作物遭受了野生動(dòng)物損害。

　　對于我國重點(diǎn)保護的野生動(dòng)物（老虎、黑熊、亞洲象等）肇事，居民會(huì )得到一定經(jīng)濟補償，然而非重點(diǎn)保護動(dòng)物（野豬、野兔等）肇事，很多保護區居民僅能得到一些實(shí)物補償，有的甚至沒(méi)有。調研中得知，損害莊稼最嚴重的野生動(dòng)物當屬野豬。“如果不驅趕，野豬一晚上就能把幾畝地的馬鈴薯吃完。”這是調研中居民最普遍的聲音。雖然有部分地方政府為居民購買(mǎi)了野生動(dòng)物致害商業(yè)保險，但保費有限，賠付標準偏低。

　　調研中了解到，目前國家層面尚未制定野生動(dòng)物致害補償辦法，補償主體、標準、資金來(lái)源都不明確。當居民被問(wèn)及“野生動(dòng)物損害莊稼會(huì )采取什么措施”時(shí)，75%的受訪(fǎng)居民表示會(huì )“蹲守田地，采取敲鑼、燃放爆竹或者燒篝火等方式驅趕”。

　　破局 以生物多樣性保護利用為核心，實(shí)現人與自然和諧共生

　　調研組發(fā)現，針對生物多樣性豐富的地區，傳統政策措施難以滿(mǎn)足統籌生物多樣性保護利用與群眾生產(chǎn)生活的需求。需要制定以生物多樣性保護利用為核心、充分考慮居民合理訴求的政策措施，引導這類(lèi)區域完成從順利脫貧到鄉村振興的過(guò)渡。

　　適時(shí)出臺《國家公園法》單行法律。目前我國已經(jīng)正式設立國家公園，正在逐步擴大數量。應出臺《國家公園法》，針對新時(shí)代生態(tài)治理的法治要求，有效銜接鄉村振興戰略、落實(shí)生態(tài)文明體制改革方案，確保體現“以國家公園為主體的自然保護地體系”的法律地位，突出國家公園不同管控區的功能特點(diǎn)。在《國家公園法》基礎上，通過(guò)地方政府立法形成“一園一策”，體現國家公園主體特殊性。

　　持續推進(jìn)自然保護地范圍調整，優(yōu)化整合功能區。一是將保護區內人口密集的社區調出。借國家有關(guān)部門(mén)重新調整自然保護地范圍的時(shí)機，將保護地與人口密集村莊交叉重疊的區域“應劃盡劃”剝離出去，徹底解決相關(guān)歷史遺留問(wèn)題。二是重新劃定功能區。通過(guò)科學(xué)評估，將生物多樣性退化嚴重以及保護價(jià)值不高的區域，調出現有自然保護地范疇，歸還當地政府作為生產(chǎn)生活后備的土地資源，允許開(kāi)展正常的社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)。充分發(fā)揮自然保護地的生態(tài)、社會(huì )和經(jīng)濟效益。

　　建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作協(xié)調機制。一是建立當地政府與保護地管理機構的工作聯(lián)動(dòng)機制。在嚴格遵循法律、法規規定的基礎上，合理設定協(xié)調機制，明確各成員單位的工作職責、工作流程，定期召開(kāi)聯(lián)動(dòng)會(huì )議，共同解決生物多樣性保護過(guò)程中遇到的問(wèn)題。二是探索保護地與社區共管機制。保護地管理部門(mén)協(xié)助社區居民發(fā)展生計，例如開(kāi)展種植養殖技術(shù)培訓，逐步轉變社區生產(chǎn)生活方式，從被動(dòng)保護轉為主動(dòng)保護。持續推行生態(tài)幫扶機制，保護地管理部門(mén)聘用社區居民擔任生態(tài)護林員，協(xié)同推進(jìn)生物多樣性治理，探索生態(tài)價(jià)值轉化的實(shí)現路徑。

　　建立健全野生動(dòng)物肇事補償機制。一是各省級政府積極制定野生動(dòng)物肇事補償辦法，明確補償主體、補償范圍、補償標準、補償流程，切實(shí)保障周邊社區居民財產(chǎn)權利。二是建立地方財政投入為主、多元化資金保障的野生動(dòng)物肇事公眾責任保險制度，實(shí)現由政府直接補償向商業(yè)保險賠償轉變。鼓勵各級政府推動(dòng)商業(yè)保險機構直接參保。

　　社會(huì )各界給予更多幫扶。一是建立國家黨政機關(guān)、企事業(yè)單位對欠發(fā)達地區保護地所在縣域的直接幫扶體系。鼓勵幫扶單位工會(huì )直接購買(mǎi)保護地周邊社區優(yōu)質(zhì)農副產(chǎn)品；鼓勵企業(yè)招聘保護地周邊社區的勞動(dòng)力，政府給予企業(yè)一定的扶持政策。二是建立電商平臺對保護地周邊社區的直接幫扶體系。地方政府、保護地管理機構應主動(dòng)聯(lián)合電商平臺拓展農村業(yè)務(wù)，加強保護地周邊社區農副產(chǎn)品網(wǎng)上銷(xiāo)售平臺建設。

　　加強公眾教育與社會(huì )宣傳。一是增加公益活動(dòng)。政府和管理機構可以招募科研院所、高校等機構的專(zhuān)業(yè)人員定期到保護地開(kāi)展志愿服務(wù)，通過(guò)生物多樣性保護宣傳與講解活動(dòng)，提高公眾的保護意識。建立生物多樣性保護基金，接受社會(huì )團體捐贈。二是增加多元化的宣傳教育方式。除現場(chǎng)講解外，利用新媒體、自媒體等方式對不同人群開(kāi)展生物多樣性保護知識宣講，提高公眾對生物多樣性保護的認知度，讓公眾主動(dòng)參與保護。

　　（作者：中國社會(huì )科學(xué)院與光明日報聯(lián)合調研組，調研組成員：王昌海、劉德欽、劉同山、韓昊坤、孫若梅、尹曉青、謝夢(mèng)玲、馬羽男、宋委嘯）

　　　　（光明日報記者 蘭亞妮）