農地制度作為農村農業(yè)的基礎性制度安排，對于鄉村發(fā)展和農民權益至關(guān)重要。認清農地制度的歷史方位，把握農地制度的變革方向，關(guān)乎未來(lái)農業(yè)現代化的進(jìn)程。

　　一

　　改革開(kāi)放以前，國家對農地實(shí)行集體所有、統一經(jīng)營(yíng)制度，這一制度支撐了我國的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰略。1978年開(kāi)始實(shí)行農地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，對農產(chǎn)品增長(cháng)和鄉村穩定起到了基礎性作用。改革開(kāi)放以來(lái)，農地制度變遷的基本經(jīng)驗是，探索集體所有制下農地權利安排的再分割。

　　第一階段是從“一大二公、人民公社”體制到“三級所有、隊為基礎”體制。權利分割的主要表現是將人民公社集體土地所有權與經(jīng)營(yíng)權的高度統一，變?yōu)橐陨a(chǎn)隊為核心的集體土地所有和統一經(jīng)營(yíng)，增大了生產(chǎn)隊安排種植、勞動(dòng)分工、收益分配的處置權。

　　第二階段是從“三級所有、隊為基礎”體制到“集體所有、家庭承包”體制。權利分割的主要表現是，實(shí)現了所有權和承包經(jīng)營(yíng)權的分離，賦予集體成員使用權、收益權、轉讓權和剩余享益權，家庭成為農業(yè)經(jīng)營(yíng)的微觀(guān)基礎。

　　第三階段是農戶(hù)承包權與經(jīng)營(yíng)權的分離。20世紀80年代中期自發(fā)產(chǎn)生并一直持續至今的土地流轉和規模經(jīng)營(yíng)，自下而上地開(kāi)啟了農地權利的第三次分割，實(shí)際發(fā)生的經(jīng)營(yíng)權逐漸得到法律的承認、界定和保護。2017年，耕地流轉率達到36.98%，農民合作社、企業(yè)和其他主體流入土地分別占22.70%、9.83%、9.96%。

　　二

　　伴隨高速工業(yè)化、城鎮化浪潮，中國的農業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了歷史性轉變，法律賦予農戶(hù)的合一的承包權與經(jīng)營(yíng)權出現了事實(shí)上的分離，由此引發(fā)一系列問(wèn)題。農地三權分置成為深化農村改革的頂層制度安排。黨的十八大以來(lái)，三權分置改革的制度設計，明顯地體現了問(wèn)題導向的制度變遷路徑。習近平總書(shū)記指出，“完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿，把農民土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)現承包權和經(jīng)營(yíng)權分置并行。這是農村改革又一次重大制度創(chuàng )新”。

　　三權分置的基本制度安排是，明確集體所有權是農民集體的所有權，堅持農民集體是土地集體所有權的權利主體。土地承包權是賦予集體成員的財產(chǎn)權，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用、收益、轉讓、互換、出租、入股、抵押、退出的權利。土地經(jīng)營(yíng)權是各類(lèi)農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有的耕作權，宗旨是為耕作者提供穩定的土地使用和投資預期。

　　三

　　農地三權分置改革以來(lái)，各地根據自身的實(shí)際條件積極開(kāi)展探索實(shí)踐，農地制度各項權利的內涵與關(guān)系漸趨明晰。

　　成都崇州“土地股份合作社+職業(yè)經(jīng)理人+農業(yè)社會(huì )化服務(wù)”三位一體農業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。其制度安排是：以土地股份合作社集合農戶(hù)成員所有權，按照農戶(hù)入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險共擔的原則，將農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權折資折股，組建土地股份合作社。以農業(yè)職業(yè)經(jīng)理人專(zhuān)業(yè)化耕作實(shí)現承包權與經(jīng)營(yíng)權的分離。通過(guò)政府引導、市場(chǎng)參與、多元合作，構建農業(yè)生產(chǎn)、科技、品牌和金融四大服務(wù)體系，為農業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供社會(huì )化服務(wù)。崇州新型農業(yè)體制提高了農業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，2016年全市土地股份合作社水稻畝產(chǎn)平均為565公斤，明顯高于四川省、成都市、崇州市的水稻平均單產(chǎn)水平。

　　上海松江的村社型家庭農場(chǎng)，其主要制度安排為：一是實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權統一流轉。由村委會(huì )將土地承包經(jīng)營(yíng)權回收到集體手中，農戶(hù)獲得500斤/畝/年稻谷實(shí)物折價(jià)的租金，區政府對其中的老年農民（男60歲、女55歲以上）在上海市新農保基礎上追加150元/月的補貼。二是選擇本村農戶(hù)成為家庭農場(chǎng)主。家庭農場(chǎng)是土地經(jīng)營(yíng)權的權利主體，以其集體經(jīng)濟組織成員身份、通過(guò)流轉方式從集體經(jīng)濟組織處獲得適度規模、一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權。集體經(jīng)濟組織對家庭農場(chǎng)進(jìn)行考核，考核結果作為發(fā)放補貼和退出的依據。松江家庭農場(chǎng)農業(yè)績(jì)效提高比較明顯，2016年，農場(chǎng)水稻平均畝產(chǎn)585公斤，比推行家庭農場(chǎng)前增產(chǎn)34公斤，戶(hù)均年收入從2007年的5~6萬(wàn)元增至12.2萬(wàn)元。

　　貴州六盤(pán)水“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東”改革。其制度安排是：一是村集體以自然資源性資產(chǎn)和可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)使用權折價(jià)入股。二是各級涉農財政資金及扶貧專(zhuān)項資金在不改變性質(zhì)和用途的前提下入股。三是農民自愿以自有耕地、林地的承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權以及資金（物）、技術(shù)等折資入股。四是經(jīng)營(yíng)主體有權使用入股資源和資金自主從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得收益，可利用土地經(jīng)營(yíng)權抵押融資。“三變”改革后，2016年全市新增村集體經(jīng)濟收入1.08億元，消除了“空殼村”。截至2017年年底，全市入股受益農民167.79萬(wàn)人，125.23萬(wàn)入股農民當年戶(hù)均分紅2047元。

　　從地方實(shí)踐來(lái)看，三權分置必然發(fā)生集體所有權、成員承包權與經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)權的權利重組與合約再議定，使得集體所有權進(jìn)一步明確，農戶(hù)承包權內涵更加清晰，經(jīng)營(yíng)者被賦予獨立的經(jīng)營(yíng)權。農地三權分置對中國未來(lái)農民土地權利、農業(yè)轉型和城鄉關(guān)系都將產(chǎn)生重大影響，對于集體所有制下集體所有權、農戶(hù)承包權、經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)權的權利組合與合約變化，值得進(jìn)一步關(guān)注。

　　（作者：冀縣卿系南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院教授；熊雪鋒，系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生）

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