黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時(shí)期要“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，強調“全面提高資源利用效率”。這既是破解保護與發(fā)展突出矛盾的迫切需要、促進(jìn)人與自然和諧共生的必然要求，更是事關(guān)中華民族永續發(fā)展和偉大復興的重大戰略問(wèn)題。

　　深刻認識全面提高資源利用效率的重要意義

　　處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，處理好人與自然的關(guān)系，是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，既蘊含著(zhù)發(fā)展理念的重大變革，又突出強調人與自然和諧共生的底線(xiàn)要求。

　　對生態(tài)環(huán)境造成破壞的原因，大都來(lái)自對資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放使用。必須從資源利用這個(gè)源頭抓起，著(zhù)眼中華民族永續發(fā)展和偉大復興，站在統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局高度，正確處理保護與發(fā)展關(guān)系，正確處理人與自然關(guān)系，全面提高資源利用效率。既要考慮資源利用與發(fā)展的關(guān)系，堅持節約優(yōu)先，不斷提高資源本身的節約集約利用水平，滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展合理需求；更要考慮資源利用涉及的人與自然關(guān)系，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，為資源開(kāi)發(fā)利用劃定邊界和底線(xiàn)，控制人類(lèi)向自然無(wú)度索取的不合理欲望，限制人們過(guò)度利用自然的不合理行為。

　　已取得的主要工作進(jìn)展

　　黨的十八大以來(lái)，在習近平生態(tài)文明思想的指引下，我國自然資源利用和生態(tài)保護取得重大進(jìn)展。

　　生態(tài)文明理念不斷深入人心。深入學(xué)習貫徹習近平生態(tài)文明思想，綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、人與自然和諧共生等理念不斷深入人心，廣大人民群眾節約資源和保護環(huán)境的意識不斷增強。

　　資源管理制度體系加快形成。資源環(huán)境管理體制發(fā)生重構性重大變革，自然資源產(chǎn)權制度和全民所有自然資源有償使用制度改革有序推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度改革全面完成，“多規合一”的國土空間規劃體系頂層設計和總體框架基本形成，永久基本農田保護、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界制度開(kāi)始確立，以國家公園為主體的自然保護地體系加快構建。

　　資源利用水平穩步提升。“十三五”時(shí)期，全國新增建設用地總量控制在3256萬(wàn)畝以?xún)龋瑔挝粐鴥壬a(chǎn)總值建設用地使用面積下降20%。實(shí)行新的管理方式，2018—2019年全國共消化處置批而未供建設用地722.9萬(wàn)畝，盤(pán)活利用閑置建設用地169.7萬(wàn)畝；單位國內生產(chǎn)總值水資源消耗2018年比2015年下降29.8%；海洋生物、能源和海水資源開(kāi)發(fā)取得積極進(jìn)展；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平持續提升，原油和煤層氣采收率、有色金屬礦產(chǎn)開(kāi)采回采率和選礦回收率等重要指標顯著(zhù)提升，礦山規模化集約化程度提升，建成綠色礦山953家。

　　生態(tài)產(chǎn)品供給明顯增加。印發(fā)《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，實(shí)施25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點(diǎn)；開(kāi)展三江源等10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，黨的十八大以來(lái)新建國家級自然保護區111處；“十三五”以來(lái)天保工程累計完成公益林建設任務(wù)1687萬(wàn)畝，三北防護林工程完成造林3413萬(wàn)畝，2014—2019年退耕還林還草6683.8萬(wàn)畝。沙化土地封禁保護面積2610萬(wàn)畝，全國荒漠化和沙化土地面積連續三個(gè)五年監測期“雙減少”。開(kāi)展“藍色海灣”整治行動(dòng)和渤海生態(tài)修復，已整治修復海岸線(xiàn)220公里、濱海濕地10.5萬(wàn)畝。

　　目前存在的突出問(wèn)題

　　進(jìn)入新發(fā)展階段，構建新發(fā)展格局，我國自然資源利用和生態(tài)保護還存在一些突出問(wèn)題。

　　人均資源不足的基本國情尚未改變。我國資源總量豐富，但人均資源占有量遠低于世界平均水平。2017年，我國耕地保有量居世界第三位，但人均耕地面積不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2；2019年，我國人均水資源量2048立方米，約為世界平均水平的1/4，且時(shí)空分布極不平衡；油氣、鐵、銅等大宗礦產(chǎn)人均儲量遠低于世界平均水平，對外依存度高；人均森林面積僅為世界平均水平的1/5。

　　資源粗放利用問(wèn)題依然突出。城鄉建設仍以外延擴張的發(fā)展模式為主，2018年全國人均城鎮工礦建設用地146平方米、人均農村居民點(diǎn)用地317平方米，超過(guò)國家標準上限；2018年我國萬(wàn)元國內生產(chǎn)總值能耗0.52噸標準煤，明顯高于世界平均水平；2017年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為45.6立方米，是世界先進(jìn)水平的2倍。

　　資源過(guò)度開(kāi)發(fā)導致生態(tài)系統退化形勢依然嚴峻。海洋生態(tài)系統問(wèn)題比較突出。上世紀50年代以來(lái)，我國濱海濕地面積消失57%，紅樹(shù)林面積減少40%，珊瑚礁覆蓋率下降。海洋自然岸線(xiàn)占比明顯下降。因環(huán)境污染和過(guò)度捕撈，渤海等近海區域大型魚(yú)類(lèi)資源大幅減少。水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，水生態(tài)受到影響。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等長(cháng)江流域湖泊面積大幅萎縮，導致淡水蓄水能力明顯下降，大量淡水直接入海。黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線(xiàn)，上游水源涵養能力不足、中游水土流失嚴重、下游河口自然濕地面積減少。華北地下水超采區面積18萬(wàn)平方公里。過(guò)度農墾、放牧導致草原生態(tài)系統失衡。2018年重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率達10.2%。2018年我國人工林面積12億畝，超過(guò)森林總面積的1/3，且不少位于干旱、半干旱地區。不少農業(yè)開(kāi)發(fā)和建設占用擠占或損毀生態(tài)空間。從歷史上看，農牧交錯帶地區大量耕地是通過(guò)開(kāi)墾優(yōu)質(zhì)草原、森林、濕地形成的。全國地理國情監測數據表明，2019年全國種植土地（含果樹(shù)等經(jīng)濟作物）、建設用地（含設施農用地）均比2015年有所增加，全國草地面積有所減少。全國礦山開(kāi)采占用、損毀土地問(wèn)題比較嚴重。

　　“十四五”時(shí)期工作舉措

　　“十四五”時(shí)期，必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制，推進(jìn)資源總量管理、科學(xué)配置、全面節約、循環(huán)利用。

　　健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和法律法規。開(kāi)展全民所有自然資源所有權委托代理試點(diǎn)，建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制。總結國家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗，對委托省級政府管理的國家公園，探索以地方為主、中央監管的總體路徑。建立自然資源權利體系，推動(dòng)國有森林、草原、農用地有償使用改革取得進(jìn)展。推進(jìn)國土空間規劃、自然保護地、土地等方面法律法規的立改廢釋。

　　加強自然資源調查評價(jià)監測和確權登記。以地球系統科學(xué)和自然資源科學(xué)為理論基礎，以衛星、遙感等現代信息技術(shù)為支撐，建立以地下資源層、地表基質(zhì)層、地表覆蓋層和管理層為基礎的自然資源調查監測體系，系統開(kāi)展全國自然資源統一調查監測評價(jià)，查清我國土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源真實(shí)狀況，揭示自然資源要素相互關(guān)系和生態(tài)系統演替規律。全面推開(kāi)自然資源統一確權登記。

　　建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。按照突出安全功能、生態(tài)功能，兼顧景觀(guān)的次序，堅持山水林田湖草系統治理，加強重要生態(tài)系統保護。構建以國家公園為主體的自然保護地體系。注重生態(tài)系統的水平衡，特別是降雨量、地下水和水蒸發(fā)之間關(guān)系，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開(kāi)展大規模國土綠化行動(dòng)，繼續實(shí)施退耕還林還草，通過(guò)整體保護和系統修復增加生態(tài)產(chǎn)品供給。完善生態(tài)保護補償機制，提高生態(tài)保護補償標準，鼓勵探索有效吸引社會(huì )資金投入生態(tài)產(chǎn)品供給的政策措施、產(chǎn)權安排和運作模式。開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制試點(diǎn)示范，加大理論研究、實(shí)踐探索和制度創(chuàng )新力度。

　　加強國土空間科學(xué)管控。立足我國自然地理格局，編制并實(shí)施各級國土空間規劃，科學(xué)劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界等控制線(xiàn)。同時(shí)，為長(cháng)遠發(fā)展預留空間，按照科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作的原則調整優(yōu)化自然保護地和生態(tài)紅線(xiàn)管控規則。對生態(tài)保護紅線(xiàn)內的核心保護區，原則上禁止人為活動(dòng)。對生態(tài)保護紅線(xiàn)內的其他區域，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)；對鈾礦、油氣等特殊礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施差別化管控政策。對生態(tài)紅線(xiàn)以外的重要自然生態(tài)系統，按相關(guān)法律和規劃明確管控規則。健全自然資源監管體制，強化監管和執法督察。

　　堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度。以國土三調摸清耕地資源家底，從自然地理格局、土壤條件等角度制定新的耕地質(zhì)量評價(jià)標準。進(jìn)一步明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，科學(xué)確定土地分類(lèi)標準，減少地類(lèi)內部交叉，既加強農用地向建設用地轉化的用途管制措施，也加強農用地內部耕地向林地、園地、草地、農業(yè)設施建設用地等轉化的用途管制措施，堅決制止“耕地非農化”“糧田非糧化”。繼續盤(pán)活存量，加快處置批而未供和閑置土地。建設用地資源向中心城市和城市群傾斜，提高各類(lèi)行業(yè)用地的節約集約標準，推進(jìn)土地復合利用，深化土地計劃、審批等管理制度改革，推進(jìn)建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。

　　實(shí)施國家節水行動(dòng)，建立水資源剛性約束制度。嚴格用水總量控制，加強水資源優(yōu)化配置和統一調度，統籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，發(fā)揮水資源價(jià)格調節功能，大力推進(jìn)農業(yè)、工業(yè)、城鎮等領(lǐng)域節水。

　　提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保護水平。科學(xué)合理有序開(kāi)發(fā)海洋資源，編制實(shí)施海岸帶保護和開(kāi)發(fā)規劃，健全海洋牧場(chǎng)建設標準，開(kāi)展潮流能并網(wǎng)示范工程建設，推進(jìn)海水淡化規模化應用示范，實(shí)施深海礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)重大科技專(zhuān)項。繼續開(kāi)展“藍色海灣”工程，實(shí)施紅樹(shù)林保護修復專(zhuān)項行動(dòng)，建立健全海洋氧氣監測體系。建立健全礦業(yè)節約集約技術(shù)規范標準體系，完善綠色勘查和綠色礦山建設強制性標準，完善油氣區塊退出機制，實(shí)施新一輪找礦突破戰略行動(dòng)，加大對油氣等戰略性礦產(chǎn)資源勘查力度。

　　完善資源價(jià)格形成機制。健全主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制，最大限度減少政府對價(jià)格形成的不當干預，建立健全充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源價(jià)格機制。完善自然資源價(jià)格和稅費政策，加大對節地、節水、節能、節礦的經(jīng)濟調節作用。

　　構建廢舊物資循環(huán)利用體系，推行垃圾分類(lèi)和減量化、資源化。推動(dòng)餐廚廢棄物、建筑垃圾、包裝廢棄物等資源化利用和無(wú)害化處置，加強生活垃圾分類(lèi)回收與再生資源回收體系的有機銜接，推進(jìn)生產(chǎn)和生活系統循環(huán)鏈接，因地制宜推動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程協(xié)同處理生活廢棄物。