作者：步少華（中國國際問(wèn)題研究院拉美和加勒比研究所副所長(cháng)）

　　6月6日至10日，第九屆美洲峰會(huì )在美國洛杉磯舉行。這是繼1994年美國在邁阿密主辦第一屆峰會(huì )之后，峰會(huì )頭一次回歸美國本土。雖然是坐鎮主場(chǎng)，但美國顯然未能將峰會(huì )辦成“主場(chǎng)外交”該有的樣子：先是在參會(huì )問(wèn)題上遭到不少拉美國家抵制，在全世界面前丟了臉，不期而至的拉美難民移民大軍又打了美國人一個(gè)措手不及。最后，作為東道主提出來(lái)的多種新倡議又被質(zhì)疑誠意不足，空表雄心。應該看到的是，此次“風(fēng)波”既體現了美國和拉美國家間長(cháng)期存在的控制與反控制矛盾，也反映出“泛美體系”在新時(shí)期出現的一些新的特點(diǎn)。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于，美式霸權的相對衰落對于包括拉美國家在內的廣大發(fā)展中國家正日益成為一個(gè)不爭的事實(shí)。

　　峰會(huì )遭遇“三大尷尬”

　　6月10日，在拜登總統和拉美20國領(lǐng)導人共同宣布了所謂的《洛杉磯移民和保護宣言》之后，第九屆美洲峰會(huì )落下了帷幕。與歷屆峰會(huì )相比，此次峰會(huì )的“話(huà)題屬性”似乎更強。這并非因為峰會(huì )取得了什么成績(jì)，反倒是源于其遭遇的“三大尷尬”。

　　其一，峰會(huì )“簽到率低”令人尷尬。美國以“不民主”為由拒絕邀請古巴、委內瑞拉、尼加拉瓜三國與會(huì )，最終釀成一場(chǎng)出乎其意料的參會(huì )危機。墨西哥、玻利維亞、洪都拉斯的領(lǐng)導人明確表示因反對美排斥古、委、尼三國的霸道作法而不出席峰會(huì )。其中墨總統洛佩斯說(shuō)到做到的行事風(fēng)格令其在國內外“加分”不少。不僅如此，哪怕是到了會(huì )上，阿根廷總統、墨西哥外長(cháng)甚至是中美洲小國伯利茲的總理也仍然“不依不饒”，繼續“炮轟”美政府對他國的孤立政策。此外，危地馬拉、薩爾瓦多、烏拉圭的領(lǐng)導人也因雙邊關(guān)系、身體健康等種種原因未到會(huì )。

　　其二，突如其來(lái)的難民移民大軍令人尷尬。就在峰會(huì )召開(kāi)的當口，一支由多達1.5萬(wàn)名移民組成的“大篷車(chē)”隊伍從墨西哥南部出發(fā)，向著(zhù)美墨邊境的方向行進(jìn)。仿佛是要對拜登的霸道行徑表達不滿(mǎn)似的，這些移民中的相當一部分恰恰是來(lái)自美國拒絕邀請的古、委、尼三國。面對這支專(zhuān)程前來(lái)為峰會(huì )“造勢”、可能是有史以來(lái)最大規模的拉美移民隊伍，已經(jīng)被“低簽到率”搞得臉上無(wú)光的會(huì )議組織者明確表示“吃不消”。美國務(wù)卿布林肯甚至稱(chēng)，挑戰“前所未有”。

　　其三，會(huì )議成果有名無(wú)實(shí)令人尷尬。峰會(huì )上，美國再次施展出巧舌如簧的忽悠能力，高調推出了以下幾個(gè)姑且能算作是主要成果的文件：一是“美洲經(jīng)濟繁榮伙伴關(guān)系”計劃。白宮官員稱(chēng)，該計劃目前還只是一個(gè)框架，其能否達成還有賴(lài)于未來(lái)幾個(gè)月內美國同拉美伙伴的談判情況。在內容上，該框架與近期剛達成的“印太經(jīng)濟框架”幾乎神似，都不包含關(guān)稅豁免、市場(chǎng)準入等實(shí)質(zhì)性條款。二是“美洲健康和復原力行動(dòng)計劃”。該計劃只是表示將成立一個(gè)旨在培訓拉美國家衛生人員的名為“美洲衛生隊”的組織，但對拉美國家當前最關(guān)心最急需的疫苗等抗疫需求只字未提。三是“美國-加勒比應對2030年氣候危機伙伴關(guān)系”計劃。該計劃具體能拿出多少投資來(lái)給加勒比國家，白宮自己目前也沒(méi)有數。四是“洛杉磯移民和保護宣言”。作為峰會(huì )最終聲明性質(zhì)的文件，宣言算是給了從一開(kāi)始就希望峰會(huì )聚焦移民問(wèn)題的拜登政府一個(gè)交代。但該宣言的重心更多還是放在了協(xié)調地區國家幫美國分擔移民壓力上，對真正導致移民產(chǎn)生的地區欠發(fā)展問(wèn)題基本無(wú)甚著(zhù)墨。此外，墨西哥和中美洲“北三角”國家領(lǐng)導人的缺席無(wú)疑也令峰會(huì )上達成的任何關(guān)于移民的承諾都大打折扣。

　　“泛美體系”遭空前質(zhì)疑

　　談?wù)撁乐薹鍟?huì )及美拉關(guān)系，自然繞不過(guò)其背后的“泛美體系”架構。基于“門(mén)羅主義”這一思想內核，近代以來(lái)在地區霸權國美國的“領(lǐng)導”下，美洲國家逐漸建立起一整套涵蓋全方位議題的泛區域治理架構——“泛美體系”。二戰后成立的區域性組織美洲國家組織是這一體系在當代的最主要代表。大家耳熟能詳的泛美衛生組織、美洲開(kāi)發(fā)銀行等均屬于該組織的專(zhuān)門(mén)機構。而美洲峰會(huì )則是該組織為了推動(dòng)美洲自貿區建設而專(zhuān)門(mén)建立的制度。近年來(lái)，雖然自貿區議程早已無(wú)果而終，但美洲峰會(huì )卻勉強延續了下來(lái)，而且竟慢慢發(fā)展成為“泛美體系”中最引人關(guān)注的招牌性制度。

　　很長(cháng)時(shí)間以來(lái)，美國和拉美國家圍繞“泛美體系”所展現出的控制與反控制的矛盾關(guān)系早已常態(tài)化。多的不說(shuō)，單就是在美洲峰會(huì )這一建立不到30年的機制下，美拉間展開(kāi)的斗爭就可以用“精彩”兩個(gè)字來(lái)形容。首先，作為峰會(huì )機制設計“初心”的美國所力推的美洲自貿區建設議題，在當時(shí)拉美左翼國家的一片反對聲中，連前四屆峰會(huì )都沒(méi)有熬過(guò)，早早“胎死腹中”。其次，參會(huì )權問(wèn)題始終存在。事實(shí)上，除了第七屆峰會(huì )勉強湊足了美洲所有35國之外，其余的歷次會(huì )議均談不上團結。古巴從最開(kāi)始就被美國排斥在外，迄今只參加過(guò)第七和第八兩屆峰會(huì )。委內瑞拉、厄瓜多爾、尼加拉瓜、危地馬拉、薩爾瓦多、安提瓜和巴布達、巴拉圭等多國的領(lǐng)導人也都曾缺席過(guò)峰會(huì )。在上一屆峰會(huì )上，甚至連美國總統特朗普也選擇臨時(shí)“翹會(huì )”，引發(fā)一片嘩然。

　　出人意料的是，4年后的今天，雖然美國早已不在特朗普治下，但本屆峰會(huì )上美拉矛盾的激烈程度卻反而觸及了更高點(diǎn)。“泛美體系”遭遇前所未有的反對與質(zhì)疑，其不確定不穩定性上升。多國對峰會(huì )的上級組織——美洲國家組織發(fā)起了迄今為止最為猛烈的“炮轟”。阿根廷總統費爾南德斯當著(zhù)拜登的面要求重組該組織并撤銷(xiāo)其領(lǐng)導層。墨西哥外長(cháng)再次重申了墨對于改革甚至是廢除該組織的一貫要求。未到會(huì )的薩爾瓦多總統布克爾則在社交媒體上稱(chēng)，該組織“已失去存在的理由”。但指責歸指責，對于未來(lái)“泛美體系”應向何處發(fā)展的問(wèn)題，拉美國家并未形成什么成熟的看法，只有墨西哥提出了以歐盟的一體化組織為藍本打造新型美洲關(guān)系的提議。針對上述指責與建議，拜登政府雖然并沒(méi)有給予直接回應，但這并不代表美國對改革“泛美體系”就絲毫沒(méi)有上心。在8日的峰會(huì )致辭中，拜登就明確表態(tài)稱(chēng)，要對美洲開(kāi)發(fā)銀行實(shí)施根本性改革。但具體怎么改，拜登并沒(méi)有細說(shuō)。

　　移民危機反噬美國霸權

　　“泛美體系”出現了“癥狀”，往往要到其背后“門(mén)羅主義”的“病灶”里去找原因。誕生200年以來(lái)的大部分時(shí)間里，鼓吹“美洲是美國人的美洲”霸權邏輯的“門(mén)羅主義”始終都是影響美拉關(guān)系的決定性變量。但近幾年以來(lái)，尤其是世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期之后，“門(mén)羅主義”的合法性基礎開(kāi)始不斷遭到侵蝕，美式霸權在拉美的相對式微正越來(lái)越成為一個(gè)不爭的事實(shí)。

　　去年持續發(fā)酵至今的這一波拉美難民移民危機，在某種程度上可以看作是美式霸權在其美洲“勢力范圍”內遭遇的第一次具有地緣政治意義的系統性反噬。這完全出乎美國預料之外。長(cháng)期以來(lái)，作為“世界霸主”，加之又擁有獨一無(wú)二的地理環(huán)境，鮮有地緣政治挑戰能真正威脅到美國。即便美國在全世界壞事做絕，系統的反作用往往也難以觸及其本土的核心利益。但正義雖會(huì )遲到卻永遠不會(huì )缺席。持續的新冠肺炎疫情令形勢悄然起了變化。在疫情沖擊下，拉美國家的治理困境進(jìn)一步加劇。出于對“后院”慣常的冷漠，再加上自身難保，美國最終放任拉美淪為了世界上抗疫較為失敗的地區之一。在此背景下，拉美的底層民眾已無(wú)路可退，只能是帶著(zhù)對美好生活的向往匯聚成一股洪流涌向美國。

　　移民危機升級、美洲峰會(huì )遇冷等現象無(wú)疑都折射出拜登治下的美國對拉美的領(lǐng)導力已處于歷史相對低谷這一客觀(guān)現實(shí)。造成這一局面的原因是全方位的。從客觀(guān)環(huán)境來(lái)看，百年變局、世紀疫情、俄烏沖突等重大外部變量交織疊加，世界多極化、多元化、多孔化趨勢加劇，全球治理難度上升，問(wèn)題挑戰層出不窮。美式單極霸權體系越來(lái)越難以適應這個(gè)世界。在拉美情況也同樣如此。從主觀(guān)認知來(lái)看，美國“傲慢”心態(tài)冥頑不化，已陷于“修昔底德陷阱”式敘事不可自拔，眼里看到的只有競爭對手，對拉美乃至廣大發(fā)展中國家的真正需求根本就不感興趣。人家需要的是平等與發(fā)展，而美國則永遠在大談民主、價(jià)值觀(guān)，十足的“雞同鴨講”，以至于有墨西哥學(xué)者尖銳地指出，“（美國提出的）峰會(huì )議題看似野心勃勃，但誰(shuí)也不知道具體是什么內容。實(shí)際上都是些雞毛蒜皮的雜事”。

　　當然，美式霸權的衰落并非一朝一夕的事情。在其美洲“大本營(yíng)”更是如此。未來(lái)中短期內，“門(mén)羅主義”仍將盤(pán)桓于拉美大陸，“泛美體系”也大概率將在經(jīng)歷一番改革調整之后繼續存活一段時(shí)間。至于未來(lái)的美洲峰會(huì )將朝著(zhù)什么樣的方向變化發(fā)展，我們將拭目以待。