作者：吳黎靜

　　自“放管服”改革以來(lái)，越來(lái)越多的行政管理事項由行政許可轉為較為柔性的行政備案，這對于促進(jìn)政府職能轉變起到了積極作用。但隨著(zhù)行政備案日益廣泛地運用到行政管理領(lǐng)域，如何依法規范行政備案，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，成為法治領(lǐng)域的新課題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，“堅決防止以備案、登記、行政確認、征求意見(jiàn)等方式變相設置行政許可事項”，“研究制定行政備案條例”。那么何為行政備案？如何依法劃定行政備案的邊界？

　　行政備案，是指行政機關(guān)要求公民、法人或其他組織報送行政管理相關(guān)材料，并存檔備查的外部行政行為。對行政機關(guān)而言，通過(guò)行政備案，可以獲取行政管理相關(guān)事務(wù)的具體信息，為科學(xué)決策提供依據，對行政相對人備案的信息，可以有針對性地開(kāi)展事中事后的監督檢查，這無(wú)疑在行政管理中具有重要作用。對社會(huì )公眾而言，行政備案具有信息披露和公示價(jià)值。行政機關(guān)在某些情況下將備案的信息予以公布，供社會(huì )公眾了解。如《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理條例》第10條規定，“商務(wù)主管部門(mén)應當將備案的特許人名單在政府網(wǎng)站上公布，并及時(shí)更新”，因此，對于社會(huì )公眾特別是對于有利害關(guān)系的人而言，是滿(mǎn)足其知情權的重要手段。但是當前，我國對行政備案還缺乏統一的規范，備案程序較為模糊，備案的具體要求和法律責任邊界還存在不清晰之處。將行政備案納入法治軌道，是鞏固行政審批制度改革成果的必然要求，更是深入推進(jìn)依法行政、加快建設法治政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現實(shí)需求。

　　加強行政備案的立法規制。為進(jìn)一步規范行政備案行為，要貫徹落實(shí)《法治政府建設實(shí)施綱要（2021—2025年）》的部署要求，加快推進(jìn)規范行政備案的專(zhuān)項立法，科學(xué)規范行政備案的設定和實(shí)施，進(jìn)一步減輕行政管理相對人的負擔，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。一方面，要加強行政備案相關(guān)法律問(wèn)題研究，對行政備案的法律定位，什么情況下可以設定行政備案，什么情況下不宜設定行政備案，行政備案應當遵循什么樣的程序規則，承載什么樣的制度功能，進(jìn)行深入研究，夯實(shí)立法的理論根基；另一方面，要貫徹全過(guò)程人民民主，深入開(kāi)展調研論證，充分聽(tīng)取有關(guān)機關(guān)、組織、人大代表和社會(huì )公眾對行政備案的意見(jiàn)建議，更好呼應人民群眾的期待與要求，更大激發(fā)市場(chǎng)活力。

　　嚴格規范行政備案的設定和實(shí)施。一是要加強規章和規范性文件的備案審查。立法法第80條規定，沒(méi)有法律或者國務(wù)院的行政法規、決定、命令的依據，部門(mén)規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務(wù)的規范，不得增加本部門(mén)的權力或者減少本部門(mén)的法定職責；第82條規定，沒(méi)有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務(wù)的規范。行政備案雖然不對相對人的實(shí)體權利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，但卻是實(shí)實(shí)在在地為相對人設定了程序上的義務(wù)。各級人大及其常委會(huì )要加強對規章和規范性文件的備案審查，把沒(méi)有法定依據設定行政備案的行為，作為監督的重點(diǎn)。二是要科學(xué)審慎設定行政備案事項。一方面，科學(xué)劃定政府與市場(chǎng)的邊界，對于無(wú)須行政權力介入的民事領(lǐng)域，對于民事主體依法能自主決定，與國家利益或社會(huì )利益關(guān)系不大的事項，以及政府各部門(mén)之間可以通過(guò)信息共享實(shí)現管理目的的事項，不應要求備案；另一方面，科學(xué)劃定許可與備案的邊界，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第39條規定，“嚴禁以備案、登記、注冊、目錄、規劃、年檢、年報、監制、認定、認證、審定以及其他任何形式變相設定或者實(shí)施行政許可。”實(shí)踐中，在備案完成之后，申請人才具備從事某項活動(dòng)的資格或條件的規定，或者由行政機關(guān)出具備案證明的規定，實(shí)質(zhì)上都是行政許可，應當予以清理糾正，防止備案成為被取消行政許可事項的“避風(fēng)港”。三是要加強行政備案實(shí)施的監督。全面梳理行政備案事項，編制并向社會(huì )公布備案事項清單，實(shí)現清單之外無(wú)行政備案事項。對列入清單的行政備案事項，要強化便民服務(wù)理念，推進(jìn)減環(huán)節、減材料、減時(shí)限、減費用。同時(shí)，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺等系統，推進(jìn)行政備案網(wǎng)上辦理、一網(wǎng)通辦，讓備案服務(wù)“多上線(xiàn)”、群眾辦事“少跑腿”。

　　加強行政備案規范管理改革的法治保障。為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，2021年6月，國務(wù)院辦公廳函復同意河北、浙江、湖北省開(kāi)展為期一年的行政備案規范管理改革試點(diǎn)，為全國行政備案規范管理改革積累可復制可推廣的經(jīng)驗。2022年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見(jiàn)》提出，要“深入開(kāi)展行政備案規范管理改革試點(diǎn)，研究制定關(guān)于行政備案規范管理的政策措施”。推進(jìn)行政備案規范管理改革，應當注重發(fā)揮法治固根本、穩預期、利長(cháng)遠的作用，實(shí)現立法與改革相銜接。一是要密切關(guān)注并及時(shí)跟進(jìn)改革試點(diǎn)情況，對于實(shí)踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時(shí)將其上升到制度層面，運用法治手段予以復制推廣；二是要積極開(kāi)展對現行法律法規規章的梳理，對所設定行政備案的實(shí)施情況及存在的必要性進(jìn)行客觀(guān)、準確的評估，對與行政備案規范管理改革精神不一致的情況，抓緊予以修改；三是要把頂層設計同先行先試、探索創(chuàng )新有機結合起來(lái)，對于需要暫時(shí)調整或暫停實(shí)施相關(guān)法律法規的，要按照法定程序積極爭取立法授權決定，確保行政備案規范管理改革在法治軌道上順利推進(jìn)。（吳黎靜）