提交全國人大代表審議的國務(wù)院機構改革方案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”）有13項改革措施。國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)肖捷在作方案說(shuō)明時(shí)提到，本輪改革旨在加強科學(xué)技術(shù)、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產(chǎn)權、老齡工作等重點(diǎn)領(lǐng)域的機構職責優(yōu)化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府。

　　這是改革開(kāi)放以來(lái)我國進(jìn)行的第九輪國務(wù)院機構改革。值得關(guān)注的是，13項改革中與金融監管直接相關(guān)的有6項，包括組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、中國證監會(huì )調整為國務(wù)院直屬機構、統籌推進(jìn)中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制，以及加強金融管理部門(mén)工作人員統一規范管理等。

　　全國人大代表、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(cháng)田軒在接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，這次機構改革中關(guān)于金融監管方面的一系列調整變化，是強化黨對金融工作的集中統一領(lǐng)導的體現，也是建設統一開(kāi)放、競爭有序市場(chǎng)體系、加快建設全國統一大市場(chǎng)的內在要求。

　　杜絕監管真空，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟

　　有關(guān)國家金融監督管理總局的職能，方案提到“強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。田軒說(shuō)，隨著(zhù)現代科技與金融行業(yè)的融合度越來(lái)越高，金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險形態(tài)、傳導路徑和安全邊界都已經(jīng)發(fā)生了重大變化；同時(shí)，隨著(zhù)風(fēng)高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風(fēng)險形勢也呈現出復雜嚴峻、新老問(wèn)題交織疊加的特征，需要調整、形成和完善更適應當下發(fā)展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，持續強化金融風(fēng)險防控能力。

　　他進(jìn)一步解釋說(shuō)，客觀(guān)上看，我國金融監管的主體體制機制，與當下高質(zhì)量發(fā)展新格局存在一系列供給與需求錯配的問(wèn)題，主要表現為監管滯后，缺乏前瞻性；面對問(wèn)題，缺乏有效引導，沒(méi)有給市場(chǎng)博弈留下足夠的空間；政策執行彈性大、規則不清等。

　　他認為，通過(guò)加強金融一體化的協(xié)調，防止監管部門(mén)條塊分割導致的監管真空，杜絕監管套利，從而助力金融穩步推進(jìn)供給側結構性改革，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展。

　　形成監管合力，保護投資者

　　擬成立的國家金融監督管理總局將統一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監管，統籌負責金融消費者權益保護。

　　田軒分析稱(chēng)，隨著(zhù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步深入，金融風(fēng)險的隱匿性、交叉性明顯增強，金融行業(yè)外延也在不斷延伸，特別是形成了其他產(chǎn)業(yè)與金融業(yè)混合經(jīng)營(yíng)，其中最主要的是作為金融資本與產(chǎn)業(yè)資本融合產(chǎn)物的金融控股公司。

　　一段時(shí)間以來(lái)，金融控股公司參股控股的機構眾多、業(yè)務(wù)復雜、關(guān)聯(lián)性高，風(fēng)險的隱匿性也更強，在缺乏必要法律和制度監管的情況下，亂象頻發(fā)。如一些互聯(lián)網(wǎng)平臺涉足金融業(yè)務(wù)，在推動(dòng)科技創(chuàng )新、提升服務(wù)效率的同時(shí)，也暴露出諸多風(fēng)險，如無(wú)牌經(jīng)營(yíng)、監管套利、侵害消費者權益等。

　　田軒認為，鑒于這些問(wèn)題，擬成立的國家金融監督管理總局，既要實(shí)現除證券業(yè)之外的監管全覆蓋，也要關(guān)注金融消費者的權益。

　　“保護好投資者的合法權益，關(guān)系人民群眾的切身利益，是資本市場(chǎng)改革發(fā)展的關(guān)鍵因素。”田軒注意到，方案建議，證監會(huì )的投資者保護權益劃入國家金融監督管理總局。他說(shuō)，這體現了國家對于投資者保護工作的高度重視，是“以人民為中心”的金融發(fā)展觀(guān)的集中體現。

　　他解釋說(shuō)，從市場(chǎng)端來(lái)看，隨著(zhù)金融產(chǎn)品朝著(zhù)越來(lái)越多樣、復雜的趨勢發(fā)展，我國居民的投資需求向著(zhù)多元化方向發(fā)展，但客觀(guān)上看，我國金融市場(chǎng)投資者群體中，中小投資者占大多數，投資者風(fēng)險意識比較淡薄，投資專(zhuān)業(yè)知識相對匱乏。

　　田軒認為，此次將投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，正是將投資者保護理念深度嵌入市場(chǎng)交易、機構監管、稽查執法等金融交易各個(gè)環(huán)節的制度安排，能夠通過(guò)更統一的頂層力量，進(jìn)行全市場(chǎng)、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網(wǎng)。

　　在田軒看來(lái)，進(jìn)一步完善投資者保護機制，還需要在法律制度層面進(jìn)一步予以保障。作為成熟資本市場(chǎng)的一個(gè)非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監管后端，充分調動(dòng)“沉默的大多數”的力量，對于資本市場(chǎng)各方特別是上市公司產(chǎn)生強有力的威懾作用。

　　以問(wèn)題為導向，改革地方金融監管體制

　　方案建議，建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機構為主的地方金融監管體制。田軒認為，這是堅持問(wèn)題導向，處理好中央和地方在金融監管中的職責邊界，實(shí)現促發(fā)展與防風(fēng)險并重，提升金融政策在全國落地執行質(zhì)效的有力舉措。

　　田軒說(shuō)，近年來(lái)，我國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協(xié)調機制經(jīng)歷了從無(wú)到有探索建立的過(guò)程。但過(guò)往體制下，由于中央垂直監管難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理，在片面求發(fā)展理念下，部分區域地方政府干預金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險事件時(shí)有發(fā)生，導致區域性風(fēng)險隱患突出。

　　他總結了過(guò)往地方金融監管存在的幾個(gè)主要問(wèn)題：

　　首先是重發(fā)展輕監管。地方政府開(kāi)展金融監管工作往往從自身實(shí)際出發(fā)，在片面追求GDP增長(cháng)的理念牽引下，將能夠帶來(lái)短期經(jīng)濟利益的金融事項作為優(yōu)先任務(wù)，而將防范風(fēng)險、維護穩定等金融服務(wù)的核心職責置于次要地位或忽略，導致地方金融行業(yè)的無(wú)序發(fā)展及金融風(fēng)險的不斷積累，埋下區域性風(fēng)險爆發(fā)的隱患。

　　其次是監管職能分散，未實(shí)現統一歸口管理。大部分省份對于金融管理的職能，實(shí)際上分散于多個(gè)政府職能部門(mén)，導致監管職責交叉、難以形成監管合力等一系列問(wèn)題。

　　再有，監管力量能力不足。受制于地方發(fā)展能力，大部分地區金融監管能力的建設相對中央來(lái)說(shuō)滯后，且多數人員缺乏金融監管所需的完備專(zhuān)業(yè)知識，導致地方金融事前、事中監管力度的缺失，難以對多變的金融風(fēng)險進(jìn)行及時(shí)識別及處置。

　　“本次改革方案，在頂層設計上對加強中央和地方金融監管協(xié)調機制建設進(jìn)行總體規劃。”田軒說(shuō)，下一步應該在具體運營(yíng)細節上進(jìn)行優(yōu)化。

　　改革分支機構，建立現代中央銀行

　　方案建議，統籌推進(jìn)中國人民銀行分支機構改革。田軒認為，圍繞這個(gè)目標推進(jìn)的一系列舉措，旨在落實(shí)黨的二十大報告提出的“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類(lèi)金融活動(dòng)全部納入監管，守住不發(fā)生系統性風(fēng)險底線(xiàn)”。

　　央行的“九家一級分行”（即大區行，下轄中心支行），是1998年為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性而設立的。1998年改革后，當時(shí)央行機構設置形成了4個(gè)級別：總行-大區分行-中心支行-縣支行。

　　田軒說(shuō)，事實(shí)上，我國央行“大區行”體制一度面臨爭議。有評論認為，旨在破除地方對信貸及貨幣政策干預的這一舉措，實(shí)際上面臨著(zhù)因缺乏當地政府支持而無(wú)法順利推進(jìn)金融改革的問(wèn)題。

　　在現代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門(mén)”，提供高質(zhì)量金融基礎設施服務(wù)，防控系統性金融風(fēng)險，管控外部溢出效應，促進(jìn)形成公平合理的國際金融治理格局。

　　在田軒看來(lái)，按照方案建議，中國人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強化，通過(guò)剝離金融控股公司監管和消費者權益保護等現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助于加快構建現代中央銀行制度。

　　他特別提到，按行政區劃設立分支機構，有助于打破過(guò)去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實(shí)效性得到提升，有利于增強貨幣政策在宏觀(guān)調控執行中的精準性和針對性。

　　中青報·中青網(wǎng)記者 劉世昕