在最新發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》中，土地市場(chǎng)的統一被放到要素市場(chǎng)改革首位，透露了不少未來(lái)改革方向。比如，城鎮新增建設用地將與人口吸納掛鉤，與財政轉移支付掛鉤；在建設用地增量逐步遞減之下，將統籌增量和存量建設用地，城市建設不再“攤大餅”而將注重城市更新；將完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)。

　　撬動(dòng)經(jīng)濟的“棋眼”

　　對于中國經(jīng)濟而言，土地市場(chǎng)改革有望成為這盤(pán)發(fā)展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盤(pán)皆活的關(guān)鍵作用。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)、教授嚴金明說(shuō)，要形成強大的國內市場(chǎng)，構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，土地市場(chǎng)改革是其中關(guān)鍵一招。

　　我國憲法規定，城市土地屬于國家所有；農村和城市郊區土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實(shí)行征用。憲法也規定，土地使用權可以依照法律規定轉讓。同時(shí)，1990年國務(wù)院規定，城鎮國有土地允許轉讓。

　　也就是說(shuō)，我國以前實(shí)行的是城鄉二元土地制度，農村土地只有征用后才可入市轉讓交易。由此造成的結果是，改革開(kāi)放后，在經(jīng)濟發(fā)展需要大量工業(yè)用地的情況下，實(shí)際入市的住宅用地規模相對較小，在一些大城市，供給少可能導致房?jì)r(jià)上漲。與此同時(shí)，農村土地價(jià)值難以實(shí)現。

　　黨的十八屆三中全會(huì )提出，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。2015年，全國33個(gè)地市開(kāi)始改革試點(diǎn)。2019年8月份，土地管理法的修改為改革掃清了法律障礙。

　　當前國內大循環(huán)的一大堵點(diǎn)存在于城鄉之間。要提振國內消費，須打通城鄉，提高農民收入、壯大中等收入群體，才能支撐超大規模的消費市場(chǎng)。

　　嚴金明表示，此次中央發(fā)布的意見(jiàn)和之前兩份要素市場(chǎng)改革意見(jiàn)一脈相承。2020年4月份，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》發(fā)布；今年1月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》。

　　“要素市場(chǎng)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。擺在我們面前的一個(gè)重要問(wèn)題是土地作為重要生產(chǎn)要素，是不是也應該充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用？”嚴金明說(shuō)。

　　目前來(lái)看，在要素市場(chǎng)改革中，土地市場(chǎng)改革相對滯后，同時(shí)也意味著(zhù)潛力及改革可能釋放的紅利很大。

　　嚴金明表示，一方面要通過(guò)改革提高土地資源利用效率；另一方面，要堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損這三條底線(xiàn)。

　　盤(pán)活存量土地

　　意見(jiàn)提出，統籌增量建設用地與存量建設用地，實(shí)行統一規劃，強化統一管理。

　　增量建設用地是從其他非建設用地轉變而來(lái)。市場(chǎng)主體一般通過(guò)土地招標、拍賣(mài)、掛牌獲得土地使用權，屬于一級土地市場(chǎng)。過(guò)去，土地管理更多關(guān)注的是這類(lèi)土地。

　　存量建設用地是已經(jīng)完成開(kāi)發(fā)的建設用地，即土地二級市場(chǎng)。改革開(kāi)放以后，我國城市快速發(fā)展，城市建設用地也在不斷增加，與此同時(shí)，存在不少批而未供、閑置土地和低效土地。在增量建設用地增長(cháng)空間有限的情況下，存量土地盤(pán)活成為未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)。

　　今年《政府工作報告》提出，有序推進(jìn)城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開(kāi)展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開(kāi)工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設和公共設施適老化改造。

　　嚴金明表示，目前我國存量建設用地市場(chǎng)化程度偏低，管理上也存在一些不規范。盤(pán)活存量建設用地，需要注意防止國有資產(chǎn)流失，規范市場(chǎng)，同時(shí)現在農村宅基地入市正在試點(diǎn)階段，仍存在一些政策障礙。

　　意見(jiàn)提出，完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制。完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)。

　　建設用地增減掛鉤制度實(shí)施后，各地開(kāi)展了諸多實(shí)踐。如重慶“地票”、廣東南海“地券”等。2018年3月份，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，創(chuàng )新了省際間建設用地的協(xié)調，發(fā)達省份獲得了建設用地指標，貧困地區也獲得了難得的發(fā)展資金。

　　但是，無(wú)論是跨省域補充耕地，還是建設用地的跨省調劑，在很大程度上是以政府主導的方式推進(jìn)。嚴金明表示，要按照市場(chǎng)配置資源的要求，建成全國統一的土地市場(chǎng)，使全部土地有主、有價(jià)，流動(dòng)起來(lái)。

　　2019年7月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》，這是我國首個(gè)針對土地二級市場(chǎng)的政策，隨著(zhù)土地增量遞減，存量土地交易必將增加，交易重心也將逐步轉向二級市場(chǎng)。因此，全國統一土地二級市場(chǎng)的健全規范成當務(wù)之急。

　　“人”和“地”如何匹配

　　剛結束的今年首次集中供地中，區域分化成為突出特點(diǎn)。比如，有些北方城市流拍率高達83%，而深圳今年一批次供地均達上限，純自持保障性租賃住房用地也因達到地價(jià)上限轉而搖號。

　　其中跡象表明，人口流入多的城市土地需求更為旺盛。如何讓人口和土地供應更為匹配？意見(jiàn)提出，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策。這意味著(zhù)，人口流入多的城市可望獲得更多供地指標。

　　在過(guò)去，一些人口流出地區住宅用地供大于求，導致房屋空置率居高不下。同時(shí)一些人口流入多的城市土地需求量大，供應常難以接繼，進(jìn)而可能推高房?jì)r(jià)。這個(gè)政策，就是試圖解決土地供需錯配的問(wèn)題。

　　2016年，為調動(dòng)地方吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)積極性，《政府工作報告》首次提出建立“人地錢(qián)”掛鉤政策。此后，多省進(jìn)行試點(diǎn)，探索建立“人地錢(qián)”掛鉤，以人定地、錢(qián)隨人走制度。可以預計，未來(lái)財政支付和人口、土地的適配性將不斷加強。