【國際觀(guān)察·美國會(huì )立法亂象】

　　美國債務(wù)上限問(wèn)題是困擾美國政府和社會(huì )的“常見(jiàn)病”“多發(fā)病”，多屆政府都已中招，且近年來(lái)發(fā)病越發(fā)頻繁。不久前，美國債務(wù)上限再次面臨危機，民主共和兩黨經(jīng)過(guò)長(cháng)時(shí)間的反復博弈，終于趕在違約前達成妥協(xié)。共和黨人同意再次提升債務(wù)上限，但迫使民主黨人在削減國防和非國防賬戶(hù)支出方面，包括回收新冠抗疫援助資金、削減對國稅局的撥款、提升無(wú)須工作即可領(lǐng)取食品券的最低年限等問(wèn)題上，做出了讓步。然而，兩黨的妥協(xié)是暫時(shí)的，雙方均有議員對結果不滿(mǎn)，而且由于病根未除，下一輪危機很快又會(huì )到來(lái)。

　　美國聯(lián)邦政府依靠稅收和借款來(lái)履行其財政義務(wù)，其支出涉及三個(gè)部分：一是法定支出，包括社保、醫保、退休金補貼等；二是自主性支出，包括國內、國際和國防支出；三是政府借債的利息支出。由于政府稅收無(wú)法滿(mǎn)足其財政支出需求，因此舉債就是歷屆美國政府籌集資金的慣用手段。政府債券的購買(mǎi)者主要是美國民眾、機構和外國政府，早期美國的黃金儲備是其投資擔保，在美元取消金本位后，美國政府的信用就成為吸引債務(wù)投資的主要保障。

　　但錢(qián)總是要有借有還，如果過(guò)度借債，就可能導致政府失去償債能力。因此，在1917年，美國政府通過(guò)了《第二次自由債券法》，規定由國會(huì )采用設置債務(wù)上限的方式，對各類(lèi)債券的發(fā)行量進(jìn)行控制。如果聯(lián)邦債務(wù)達到上限，而上限又未被提升，政府就無(wú)法支付借債利息，從而發(fā)生聯(lián)邦債務(wù)違約。違約的后果很?chē)乐兀ㄘ斦繜o(wú)法繼續發(fā)債；政府關(guān)門(mén)從而不再提供部分服務(wù)；美國債券持有者無(wú)法獲得投資利息；銀行出現大規模匯兌風(fēng)潮，經(jīng)濟增速下滑，失業(yè)激增，社會(huì )動(dòng)蕩；嚴重沖擊全球經(jīng)濟和金融市場(chǎng)，甚至引發(fā)全球金融震蕩。

　　債務(wù)上限是由美國國會(huì )確立并經(jīng)總統批準的，改變債務(wù)上限也需要按照正常立法程序來(lái)進(jìn)行。自1940年以來(lái)，國會(huì )先后發(fā)起了90余次改變債務(wù)上限的立法，僅2000年以來(lái)就有18次。1995年前，修改債務(wù)上限引發(fā)的爭議有限。而在那之后，民主共和兩黨在這一問(wèn)題上的斗爭不斷激化。共和黨原則上反對無(wú)條件提升債務(wù)上限，如果不得不提升，則要求須以顯著(zhù)削減預算支出為前提。民主黨支持無(wú)條件提高債務(wù)上限以避免危機出現，支持通過(guò)增加稅收來(lái)降低財政赤字，同時(shí)反對削減在社會(huì )安全、醫療等方面的支出。由于近年來(lái)兩黨的立場(chǎng)越發(fā)對立，且拒絕相互妥協(xié)，債務(wù)上限問(wèn)題成為美國政治生活中一個(gè)新的燙手山芋，曾一度導致美國信用等級被調降。總體來(lái)看，美國政治體制和黨派爭斗是其主要原因。

　　第一，府會(huì )分權是導致債務(wù)上限危機頻現的重要原因。美國憲法規定，國會(huì )有權決定美國的稅收和支出規劃，是美國的“錢(qián)袋子”；行政部門(mén)負責提出預算草案供國會(huì )審批，隨后負責具體支出。在現實(shí)中，行政部門(mén)了解國計民生對政府資金的實(shí)際需求，而國會(huì )并不掌握相關(guān)信息；行政首腦需要通過(guò)滿(mǎn)足選民各種需求來(lái)獲得政績(jì)，國會(huì )則負責監督其作為是否適當。

　　權力制衡的設計初衷有其合理性，但在實(shí)際運行中卻無(wú)法避免雙方陷入權力斗爭，并時(shí)常置大局于不顧。國會(huì )往往不太關(guān)注國家發(fā)展面臨的現實(shí)資金壓力，而是把注意力放在恢復“理想狀態(tài)”上；還將提高債務(wù)上限的投票與批準政府支出或稅收的投票分開(kāi)進(jìn)行，以便更有效地控制行政部門(mén)的行動(dòng)。行政部門(mén)則更重視盡快解決好眼前問(wèn)題，甚至好大喜功，而不太介意財政支出激增給國家未來(lái)發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險。由此可見(jiàn)，府會(huì )之間由分權所導致的“各掃門(mén)前雪”，是解決債務(wù)上限問(wèn)題邁不過(guò)去的坎。

　　第二，債務(wù)上限危機是美國政府執政能力不足的具體體現。任何國家的發(fā)展都需要政府的資金投入，但有多少錢(qián)辦多少事，入不敷出的日子總難長(cháng)久。一般來(lái)說(shuō)，未償還國債占GDP的比例不超過(guò)60%，才是一個(gè)健康的指標。雖然有人認為適度的財政赤字有利于經(jīng)濟發(fā)展，但當前美國聯(lián)邦債務(wù)的規模已超過(guò)31萬(wàn)億美元，達到GDP的124%，而且還在不斷攀升。

　　美國債務(wù)不斷創(chuàng )下新高的根源有兩點(diǎn)：一是政府自私，盲目貪圖功利，一味注重眼前效果，開(kāi)支時(shí)不考慮收入情況，忽視投資效益；二是在入不敷出時(shí)不自我反思，而是向未來(lái)透支，寅吃卯糧，向世界借錢(qián)，轉嫁風(fēng)險。因此，根本問(wèn)題在于債務(wù)，而不是債務(wù)上限。美國政府一直以來(lái)都把提升債務(wù)上限視為解決債務(wù)違約問(wèn)題的絕招，用小收益來(lái)編織大陷阱，人為忽視欠債還錢(qián)的硬道理，頗有“我死后哪管洪水滔天”的意味。這不僅是執政能力不足的問(wèn)題，更體現出美國政府的不負責任。

　　第三，兩黨黨內斗爭激化了矛盾。總的來(lái)說(shuō)，民主共和兩黨在債務(wù)上限問(wèn)題上的理念是對立的，但不同歷史階段對立的程度不同。以往，雙方還存在一些基本共識，在危機來(lái)臨之前都能積極爭取和解。但是，近年來(lái)兩黨內部出現了明顯的分化，民粹主義和政治極化在黨內的影響激增，兩黨內部都出現了有別于傳統骨干力量的極端派，且其勢力不斷壯大，也不再忌憚?dòng)谥圃禳h內分裂，這在共和黨內部表現得尤為明顯。

　　當前，在共和黨席位占微弱優(yōu)勢的眾議院中，有20多名共和黨“自由黨團”成員一直在鬧獨立，在今年初眾議院選舉議長(cháng)的過(guò)程中，這些人就向本黨候選人麥卡錫展示出拒不妥協(xié)的強硬姿態(tài)。在債務(wù)上限問(wèn)題上，他們同樣不把麥卡錫放在眼里，力圖利用自身四兩撥千斤的有利地位謀取私利。民主黨內也同樣，所謂“進(jìn)步派”對拜登政府形成明顯牽制。在不久前圍繞債務(wù)上限法案的表決中，149名共和黨議員和165名民主黨議員投了贊成票，71名共和黨議員和46名民主黨議員投了反對票，可以看出，兩黨內部都有規模不小的反對派在給主流陣營(yíng)制造麻煩。只要有他們存在，即使兩黨主流試圖在債務(wù)上限問(wèn)題上盡快達成妥協(xié)，也會(huì )困難重重。

　　第四，債務(wù)上限問(wèn)題早已成為兩黨打擊對手的工具。債務(wù)上限名義上是政府治理問(wèn)題，實(shí)際上一直都是兩黨用來(lái)打擊對手的籌碼。從雙方博弈中可見(jiàn)，自1960年以來(lái)，美國債務(wù)上限已經(jīng)被提升了78次，其中在共和黨總統任內提升了49次，在民主黨總統任內提升了29次。這一數據差別與兩黨基本理念是相悖的。國會(huì )共和黨人原則上反對提高債務(wù)上限，而在共和黨控制白宮時(shí)，卻并不介意違背自己宣稱(chēng)的理念。對他們來(lái)說(shuō)，理念和原則是次要的，如何保護自己、打擊對手才是關(guān)鍵，他們并不反對本黨領(lǐng)袖揮霍無(wú)度，但是在對手控制白宮時(shí)，就自動(dòng)變得“負起責任”。

　　此外，兩黨雖然均支持減少部分聯(lián)邦開(kāi)支，但是在需削減項目上分歧明顯。共和黨的目標是削減國防開(kāi)支和部分國內開(kāi)支項目，包括聯(lián)邦執法、醫保、應對非法移民、應對氣候變化、環(huán)境治理等經(jīng)費；而這些恰恰是民主黨人頗為看重的投資重心。

　　再以特朗普的表現為例。他在任期間曾三次簽署法案支持提高債務(wù)上限，但現在卻呼吁共和黨同僚對拜登寸步不讓?zhuān)绻裰鼽h不作出妥協(xié)，“你們就必須讓違約發(fā)生”。可是，在兩黨達成妥協(xié)后，特朗普不置一詞，卻把主要精力都放在宣傳一場(chǎng)高爾夫錦標賽和打擊黨內總統競爭對手德桑蒂斯方面，似乎已經(jīng)失去了對債務(wù)上限問(wèn)題的興趣。顯而易見(jiàn)，債務(wù)上限問(wèn)題不過(guò)是他們打擊對手的工具，其立場(chǎng)反映的是黨派利益，甚至只是個(gè)人利益，而非國家利益。

　　從根本上說(shuō)，債務(wù)上限危機源于美國政府的揮霍無(wú)度，而國會(huì )設置債務(wù)上限本來(lái)是為了防止白宮濫發(fā)國債。但從有記錄以來(lái)，美國政府的債務(wù)規模屢破上限，相關(guān)制度并未起到實(shí)質(zhì)性的約束作用。實(shí)際上，設置債務(wù)上限不過(guò)是一個(gè)權宜之計，甚至僅僅是一個(gè)障眼法，讓選民看到政客們沒(méi)有閑著(zhù)，但可以不斷被打破的上限究竟有多大存在的必要呢？如果美國不從制度根子上進(jìn)行反思，只會(huì )導致債務(wù)上限繼續一再被突破，政府信用不斷下降，并因其國內行為的溢出效應而給世界經(jīng)濟帶來(lái)隨時(shí)可能暴發(fā)的嚴重隱患。

　　(光明日報 作者：劉衛東，系中國社會(huì )科學(xué)院美國研究所研究員)