2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì )修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度在全國范圍內全面推開(kāi)。

　　推動(dòng)完善公益訴訟法律制度、健全規則體系，積極穩妥探索公益訴訟新領(lǐng)域，積極與行政機關(guān)協(xié)同治理……五年來(lái)，檢察公益訴訟積極回應公共利益訴求，守護人民群眾美好生活，實(shí)踐日漸豐富、深入。檢察公益訴訟實(shí)施過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題有哪些，都采取了哪些措施加以解決？當前還面臨什么問(wèn)題，進(jìn)一步的發(fā)展方向是什么？帶著(zhù)這些問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了檢察機關(guān)工作人員和相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者。

　　探索公益訴訟新領(lǐng)域

　　既要“積極”，也要“穩妥”

　　“之前一段時(shí)間，公益訴訟尤其是檢察公益訴訟面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是領(lǐng)域較窄，集中于環(huán)境保護、食品藥品安全等幾個(gè)領(lǐng)域。”復旦大學(xué)法學(xué)院副教授姚軍說(shuō)。

　　為此，近些年檢察機關(guān)一直在適應社會(huì )發(fā)展的需要，探索公益訴訟新領(lǐng)域。此前，最高人民檢察院學(xué)習貫徹黨的十九屆四中全會(huì )精神，將探索拓展公益訴訟新領(lǐng)域案件的指導原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。2021年，最高檢配合立法機關(guān)積極推動(dòng)新制定、修訂實(shí)施的未成年人保護法、安全生產(chǎn)法、軍人地位和權益保障法、個(gè)人信息保護法等法律增設檢察公益訴訟條款，法定領(lǐng)域已經(jīng)拓展到“4+5”（生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓4個(gè)訴訟法明確列舉的領(lǐng)域和英烈權益保護、未成年人保護、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護、軍人地位和權益保護5個(gè)單行法授權的領(lǐng)域）。今年6月24日，全國人大常委會(huì )剛剛修改的反壟斷法也寫(xiě)入公益訴訟條款。今年的全國檢察長(cháng)（擴大）會(huì )議還提出，要積極、穩妥重點(diǎn)辦理網(wǎng)絡(luò )治理、金融證券、知識產(chǎn)權、文物和文化遺產(chǎn)保護、婦女權益保障等領(lǐng)域公益訴訟案件……

　　“公益訴訟新增法定領(lǐng)域和其他新領(lǐng)域的探索不僅成為整個(gè)公益訴訟辦案的重要組成部分，在推動(dòng)制度發(fā)揮更廣范圍、更深層次治理效能方面也發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。”最高檢第八檢察廳廳長(cháng)胡衛列說(shuō)。

　　2021年，針對浙江省某公司將《共產(chǎn)黨宣言》中文全譯本的首譯者陳望道的姓名、肖像等用于注冊商標謀取私利，造成紅色資源知識產(chǎn)權被侵害問(wèn)題，最高檢直接立案。經(jīng)就審核撤銷(xiāo)涉嫌違法商標、消除社會(huì )影響等事項與國家知識產(chǎn)權局進(jìn)行磋商，國家知識產(chǎn)權局于2021年8月作出決定，宣告涉案5件“望道”注冊商標無(wú)效。

　　上海某律師事務(wù)所律師徐京說(shuō)，檢察機關(guān)在將公益訴訟延伸至知識產(chǎn)權等與個(gè)體利益密切相關(guān)的領(lǐng)域時(shí)，如何判定該領(lǐng)域涉及社會(huì )公共利益，需要納入公益訴訟范疇，以保證個(gè)體處分權利的自由，避免訴權濫用，是社會(huì )關(guān)注的問(wèn)題。

　　面對疑問(wèn)，檢察機關(guān)也有保證措施。最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝介紹，為了確保新領(lǐng)域探索時(shí)的“穩妥”，避免濫用訴權，最高檢制定了相關(guān)指導意見(jiàn)，除了要求堅持“積極、穩妥”的指導原則、準確把握新領(lǐng)域的重點(diǎn)范圍外，還要求嚴格把握新領(lǐng)域立案條件，強化辦案程序保障，明確限定新領(lǐng)域立案條件和不宜立案的“負面清單”，嚴格規范新領(lǐng)域案件審批備案工作。

　　公益訴訟促進(jìn)訴源治理

　　既治“已病”，也治“未病”

　　習近平總書(shū)記強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

　　據介紹，檢察公益訴訟從最初的主要關(guān)注個(gè)案公益損害的修復，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地發(fā)揮制度治理效能。

　　武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)、中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)秦天寶說(shuō)，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟更能夠調動(dòng)行政機關(guān)的風(fēng)險監管積極性，更能從監管層面實(shí)現預防的功能。同時(shí)，訴前檢察建議等訴前程序在協(xié)同各方力量、盡早消除風(fēng)險上具有優(yōu)勢。

　　近年來(lái)，檢察機關(guān)以訴前檢察建議的方式督促行政機關(guān)自我糾錯、依法履職，確立“訴前實(shí)現保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標追求。實(shí)踐中，行政機關(guān)高度重視檢察機關(guān)訴前檢察建議，積極主動(dòng)進(jìn)行整改。2021年，行政機關(guān)訴前階段回復整改率已從2018年的97.2%持續上升至99.49%。

　　“行政公益訴訟特別是其訴前程序的設計，作為檢察公益訴訟中最具中國特色的部分，集中體現了做好訴源治理‘前端化解’的要求。”最高檢第八檢察廳副廳長(cháng)徐全兵說(shuō)。

　　“公益保護和訴源治理都是系統工程，從公益訴訟檢察制度和實(shí)踐的發(fā)展看，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價(jià)值導向高度契合。”最高檢第八檢察廳檢察官王菁說(shuō)，公共利益具有廣泛性，為了更好維護國家利益和社會(huì )公共利益，近幾年來(lái)檢察機關(guān)注重辦案職能延伸，從公益訴訟個(gè)案辦理到促進(jìn)面上問(wèn)題的整改，再到助推立法和制度等長(cháng)效機制的構建完善，體現了一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進(jìn)和深化訴源治理、從源頭上減少矛盾糾紛的制度追求。

　　此前，黑龍江省雞西市滴道區人民檢察院收到市民投訴后調查發(fā)現，相關(guān)供水公司所屬泵站存在未取得衛生許可證擅自進(jìn)行二次供水、直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗、加壓站水箱未按規定進(jìn)行定期清洗消毒等問(wèn)題，水質(zhì)存在安全隱患，該院通過(guò)訴前檢察建議督促行政機關(guān)切實(shí)履行職責。

　　2019年底，黑龍江省檢察院通過(guò)雞西市的個(gè)案監督，發(fā)現二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。該院隨即對全省139個(gè)縣（市）區千余居民小區和相關(guān)企業(yè)展開(kāi)調查，并向省政府發(fā)出檢察建議，督促解決600多個(gè)居民小區飲用水安全問(wèn)題，涉及居民40萬(wàn)戶(hù)88萬(wàn)人，促使在全省開(kāi)展城鎮二次供水設施改造專(zhuān)項行動(dòng)。

　　此外，為了真正治“未病”，預防性公益訴訟也越來(lái)越被重視。近年來(lái)，檢察機關(guān)一直在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、公共安全等與人民群眾切身利益息息相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域探索預防性公益訴訟。浙江、陜西、廣東、云南等地已將預防性公益訴訟納入有關(guān)檢察公益訴訟的地方性立法之中。

　　加強體系性制度設計

　　在深化實(shí)踐探索中推動(dòng)制度完善

　　當前，檢察公益訴訟面臨的另一個(gè)問(wèn)題是加強體系性制度設計，對制度系統規范、體系完整協(xié)調的要求更加迫切。

　　“例如，民事訴訟法和行政訴訟法對公益訴訟均僅有一條甚至一款規定，內容限于原告資格和適用范圍，相關(guān)單行法也大致如此，甚至僅為轉引，其實(shí)際效果是只發(fā)放了‘操作許可’。”北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固說(shuō)。

　　檢察公益訴訟全面推開(kāi)已走過(guò)五年，從頂層設計上更加注重立法。完善規則設置非常必要。

　　在組織保障方面，經(jīng)過(guò)修訂的人民檢察院組織法、檢察官法，分別對檢察院行使職權、依照法律規定提起公益訴訟，以及檢察官的公益訴訟職責作了明確。

　　針對公益訴訟辦案實(shí)踐中存在的規范依據分散、操作性不強的問(wèn)題，去年最高檢制定《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，這是檢察機關(guān)第一部系統規范公益訴訟案件辦理的司法解釋?zhuān)瑸檗k案提供了全流程、體系化的規范依據。此外，最高檢專(zhuān)門(mén)制定《公益訴訟檢察七條禁令》，嚴防公益訴訟辦案中可能出現的司法不規范行為，以此作為“高壓線(xiàn)”“緊箍咒”，解決公益訴訟廉政風(fēng)險防控突出問(wèn)題。

　　總結重點(diǎn)領(lǐng)域、環(huán)節辦案規律，近一段時(shí)間，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問(wèn)題的規定》，最高檢出臺《人民檢察院公益訴訟檢察部門(mén)辦理英雄烈士保護民事公益訴訟案件工作指引》《人民檢察院公益訴訟辦案聽(tīng)證工作指引》等，推動(dòng)逐步形成覆蓋面寬、操作性強的辦案指引體系。

　　“現行法律對公益訴訟的規定比較原則，傳統訴訟法規則又無(wú)法滿(mǎn)足公益訴訟復雜的實(shí)踐需求。基于司法實(shí)踐的需要，最高法、最高檢出臺了大量司法解釋來(lái)破解難題。”西北政法大學(xué)教授、中國法學(xué)會(huì )行政法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)王周戶(hù)認為，從長(cháng)遠來(lái)看，形成統一的、高效力的公益訴訟法律體系是必然要求。

　　“我們將總結實(shí)踐經(jīng)驗，積極推進(jìn)完善相關(guān)立法，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)規范保障作用。”胡衛列說(shuō)，檢察機關(guān)還將持續推動(dòng)省級人大常委會(huì )出臺加強檢察公益訴訟專(zhuān)項決議、決定，鼓勵在有關(guān)地方立法中將檢察公益訴訟作為法律保障措施先行先試。