作者：涂圣偉

　　構建新型工農城鄉關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是對傳統資源要素配置方式、結構進(jìn)行系統性調整。從世界經(jīng)濟發(fā)展的一般規律看，一個(gè)經(jīng)濟體邁入中高收入階段后，全要素生產(chǎn)率會(huì )逐漸成為經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力源泉。當前，城鄉發(fā)展不平衡、工農關(guān)系不完善，對我國經(jīng)濟向更高層次、更高質(zhì)量、更高水平躍升形成重要挑戰。究其根源，在于城鄉要素存在結構性錯配，帶來(lái)全要素生產(chǎn)率損失，進(jìn)而成為城鄉差距難以根本縮小的關(guān)鍵原因之一。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》強調打造統一的要素和資源市場(chǎng)中第一位要統一的就是健全城鄉統一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)。此前，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農業(yè)農村現代化規劃》也提出要暢通城鄉要素循環(huán)，促進(jìn)要素更多向鄉村集聚。從要素配置角度來(lái)認識和求解城鄉發(fā)展平衡性問(wèn)題，觸及了城鄉關(guān)系的根本和底層邏輯，不僅是保供固安全、振興暢循環(huán)的本質(zhì)要義，也必將為暢通城鄉經(jīng)濟循環(huán)、構建新發(fā)展格局提供基礎支撐。

　　把握城鄉要素循環(huán)的三個(gè)關(guān)鍵詞

　　城鄉要素循環(huán)，基本表現是生產(chǎn)要素在城鄉發(fā)展空間的雙向自主有序流動(dòng)和平等交換，并通過(guò)要素鏈的循環(huán)暢通，促進(jìn)城鄉產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價(jià)值鏈的重構與升級，實(shí)現城鄉產(chǎn)業(yè)耦合、供需適配和利益均衡分配，最終形成工農互促、城鄉互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮格局。

　　“雙向”，即城鄉要素流動(dòng)不是單向度的，或者說(shuō)不存在長(cháng)期單向流動(dòng)。當然，對不同區域、不同發(fā)展階段，要素雙向流動(dòng)的內涵會(huì )有所差別。長(cháng)期以來(lái)，我國農村要素長(cháng)期凈流出，即單向由鄉到城，導致城市繁榮而農村發(fā)展相對遲緩。近年來(lái)，為了支持鄉村振興發(fā)展，構建了系統性、針對性和實(shí)效性更強的強農惠農政策支持體系，積極引導要素向鄉村流動(dòng)，過(guò)去要素單向流出局面已經(jīng)有了很大改善，但難言根本扭轉。這表明，推動(dòng)城鄉要素雙向流動(dòng)，政策調整優(yōu)化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生產(chǎn)要素為實(shí)現其最高邊際報酬率而流動(dòng)。只有城鄉各自不可替代的功能能夠有效實(shí)現，鄉村價(jià)值能夠充分挖掘，城鄉要素流動(dòng)和交換才能更加充分。

　　“自主”，即城鄉要素流動(dòng)是自由的，不存在市場(chǎng)壟斷阻礙和不合理的行政限制，可以自由進(jìn)入市場(chǎng)。這要求必須首先具備比較順暢的通道或場(chǎng)域，也就是說(shuō)要素市場(chǎng)是相對健全的；同時(shí)，市場(chǎng)也是有效的，要素的供求行為都是充分競爭的，要素價(jià)格主要由市場(chǎng)來(lái)決定，可以真實(shí)靈活地反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度，進(jìn)而引導城鄉要素配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。

　　“有序”，即推進(jìn)城鄉要素自由流動(dòng)是有時(shí)序和一定節奏的，安全可控是基本前提。我國的基本國情農情是“大國小農”，不同地區具備的條件不同，不同要素的屬性和市場(chǎng)化程度也存在差異，特別是農村土地要素，一定程度上還承載著(zhù)就業(yè)和社會(huì )保障功能，這就決定了實(shí)現要素自由流動(dòng)必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序還體現為不同要素市場(chǎng)化配置改革具有整體性和協(xié)同性，從而實(shí)現更高的組合配置效率。

　　暢通城鄉要素循環(huán)的三個(gè)維度

　　在我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，暢通城鄉要素循環(huán)，必然是政府引導和市場(chǎng)機制有效結合的結果。從充分發(fā)揮市場(chǎng)在要素配置中的決定性作用看，暢通城鄉要素循環(huán)，可以從三個(gè)維度來(lái)把握。

　　首先，城鄉要素能否高效循環(huán)，關(guān)鍵要看市場(chǎng)體系的健全程度與運行效率。在我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制確立和發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)育存在要素滯后于商品、農村滯后于城市的現象，城鄉統一的要素市場(chǎng)體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)。具體地看，城鄉統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)等尚未真正形成，資本要素、技術(shù)要素、數據要素等市場(chǎng)發(fā)育則更為遲緩，產(chǎn)權保護、市場(chǎng)準入等市場(chǎng)基礎制度也存在短板，市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競爭、同等受到法律保護的局面還沒(méi)有完全形成。市場(chǎng)體系不健全，整體運行效率不高，影響了要素的流動(dòng)性和配置效率。

　　其次，城鄉要素能否高效循環(huán)，也要看產(chǎn)業(yè)成熟度和回報率。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要素總是向生產(chǎn)率高、回報率高的地區、部門(mén)和企業(yè)流動(dòng)。暢通城鄉要素循環(huán)，促進(jìn)要素更多向鄉村集聚，除了政府的合理引導外，很大程度上取決于農業(yè)生產(chǎn)率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要實(shí)現這一目標，至少存在兩個(gè)比較突出的制約因素。一方面，農業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設不快。我國農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條偏短，多功能性開(kāi)發(fā)不充分，導致農業(yè)收益率很難明顯提高。另一方面，城鄉產(chǎn)業(yè)轉移不夠順暢。城鄉產(chǎn)業(yè)轉移是要素跨區域流動(dòng)的載體。隨著(zhù)城市市場(chǎng)擁擠效應和要素成本上漲，部分產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節向鄉村轉移是可能的，但由于縣域作為城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同載體的承載能力不強、農業(yè)營(yíng)商環(huán)境不優(yōu)，導致要素向農村流動(dòng)集聚受到阻滯。

　　最后，城鄉要素能否高效循環(huán)，還要看消費市場(chǎng)和生產(chǎn)主體能否良性互動(dòng)。暢通經(jīng)濟循環(huán)的重要目標在于推動(dòng)供需在更高水平實(shí)現動(dòng)態(tài)平衡。目前，城鄉生產(chǎn)與消費對接還不夠暢通，影響到要素跨城鄉、跨業(yè)態(tài)組合配置。這既表現為農村產(chǎn)品和服務(wù)供給與城市居民消費需求匹配性不強。城市居民對安全優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品的需求，以及回歸自然、體驗農業(yè)、休閑度假的需求日益增長(cháng)，但綠色優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品供給能力不足，品質(zhì)化、精細化的休閑旅游產(chǎn)品供給也不充分；同時(shí)，還表現為城市產(chǎn)品和服務(wù)供給與農村居民消費需求匹配性不高。收入水平逐步提高后，農村居民對工業(yè)品質(zhì)量和市場(chǎng)服務(wù)有了更高要求，但面向農村市場(chǎng)、適合農村居民消費升級需要的產(chǎn)品和服務(wù)開(kāi)發(fā)不足。

　　促進(jìn)要素更多向鄉村集聚

　　暢通城鄉要素循環(huán)，難點(diǎn)和關(guān)鍵在于促進(jìn)要素更多向鄉村集聚，增強農業(yè)農村發(fā)展活力。為此，要加快建立城鄉統一的要素市場(chǎng)，健全要素市場(chǎng)運行機制，分類(lèi)推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，促進(jìn)城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)，提高要素組合配置效率。

　　勞動(dòng)力要素需著(zhù)力促進(jìn)城鄉人力資源雙向流動(dòng)。針對城市下鄉返鄉人才，健全人才入鄉激勵機制和城鄉人才合作交流機制，保障其合法權益，讓下鄉返鄉人才“留得住、有保障、干得好”，真正歸心農村、扎根農村。針對農業(yè)轉移人口，完善“人地錢(qián)掛鉤”政策，推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)均等化，特別是健全“三權”市場(chǎng)化退出機制和配套政策，讓人口流動(dòng)與土地權益流轉匹配起來(lái)，提高農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量，讓有意愿有能力的轉移人口真正“融入城市、安居城市”。

　　土地要素需著(zhù)力優(yōu)化城鄉土地資源配置。建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)對提高土地資源配置效率至關(guān)重要，盡管其復雜性、敏感性強，但必須進(jìn)一步創(chuàng )新突破。要積極做好存量建設用地盤(pán)活文章，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，深化農村宅基地制度改革試點(diǎn)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，并建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵搞對。適應鄉村產(chǎn)業(yè)振興要求，圍繞解決“用地難”問(wèn)題，加快探索適合農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)的供地方式，建立高效的產(chǎn)業(yè)用地供給制度，促進(jìn)休閑農業(yè)、鄉村民宿、農產(chǎn)品初加工、農村電商等規范健康發(fā)展。

　　資本要素需著(zhù)力拓展鄉村建設資金來(lái)源渠道。圍繞增強農村金融服務(wù)的可得性、便利性和有效性，進(jìn)一步完善縣域銀行業(yè)金融機構服務(wù)“三農”的激勵約束機制，充分利用現代技術(shù)手段，積極發(fā)展農村數字普惠金融，提高金融服務(wù)覆蓋寬度和深度。同時(shí)，建立完善社會(huì )資本投資農業(yè)農村指引目錄制度，改善鄉村營(yíng)商環(huán)境，更多利用市場(chǎng)化手段，引導社會(huì )資本投向農業(yè)農村。這一過(guò)程中，注重引導社會(huì )資本與村集體、農民建立更加緊密的利益聯(lián)結關(guān)系，并構建相應的風(fēng)險防范機制。

　　縣域經(jīng)濟連接城市、服務(wù)鄉村，是城鄉要素跨域流動(dòng)、跨界配置的重要載體。縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大，對城鄉資源要素配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。應將以縣城為載體的新型城鎮化與推進(jìn)鄉村全面振興有機銜接起來(lái)，建立分類(lèi)推進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持引導機制，賦予縣級更多資源整合使用權，加快縣城公共服務(wù)設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施、環(huán)境衛生設施等補短板，增強縣城綜合承載功能和服務(wù)能力，推進(jìn)縣鄉村功能銜接互補和資源統籌配置，輻射帶動(dòng)農民就近就業(yè)增收和鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導和服務(wù)城市要素入鄉發(fā)展、城市人口入鄉消費。