作者：鄭功成（中國人民大學(xué)教授、中國社會(huì )保障學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)）

　　黨的十九大報告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會(huì )保障體系”。習近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習時(shí)明確要求，“不斷滿(mǎn)足人民群眾多層次多樣化需求，完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會(huì )保障體系，進(jìn)一步織密社會(huì )保障安全網(wǎng)”。立足新發(fā)展階段，我國社會(huì )保障改革與制度建設的目標任務(wù)是“全面建成”并“完善”多層次社會(huì )保障體系。當前，扎實(shí)推動(dòng)多層次社會(huì )保障體系高質(zhì)量發(fā)展是促使整個(gè)社會(huì )保障制度可持續發(fā)展的關(guān)鍵所在。

　　深刻認識多層次社會(huì )保障體系建設

　　多層次社會(huì )保障體系，是以不斷增進(jìn)人民福利、滿(mǎn)足社會(huì )成員多層次多樣性保障需求為目的，在以政府負責或主導的法定基本保障為主體的條件下，充分調動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì )力量以及家庭與個(gè)人的積極性，共同建設由不同層次的保障項目有機組成的一個(gè)社會(huì )保障制度體系。它是針對傳統的由政府負責的單一層次保障制度的結構性改革，也是實(shí)現社會(huì )保障權責配置更加合理、社會(huì )保障物質(zhì)基礎不斷壯大并實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。

　　在國際上，社會(huì )保障體系走向多層次化有三個(gè)重要背景：一是20世紀70年代石油危機導致西方國家經(jīng)濟不景氣，財政難以承受日益膨脹的法定養老金支出，各國開(kāi)始探索養老保險制度改革方案，引入企業(yè)年金等新的制度促使結構優(yōu)化成為重要方向。二是人口老齡化加速發(fā)展，社會(huì )保障的財政壓力不斷上升，單一層次的制度安排日益難以承受，可持續性遇到日益巨大的挑戰，需要調動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì )力量參與的積極性，使社會(huì )保障制度的責任分擔方式更趨合理化。三是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和社會(huì )成員個(gè)性化福利保障需求日益高漲，單一層次社會(huì )保障日益難以滿(mǎn)足，必須以多層次的有效供給才能使其得到滿(mǎn)足。從有的國家的實(shí)踐效果來(lái)看，多層次社會(huì )保障體系重構了這一制度的責任分擔機制，將政府、市場(chǎng)、社會(huì )及個(gè)人的責任通過(guò)在不同層次制度安排中的適當調適，使之更加合理化，同時(shí)調動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì )力量、個(gè)人及家庭參與，壯大了整個(gè)社會(huì )保障制度的物質(zhì)基礎，更好地滿(mǎn)足人民福利不斷增長(cháng)的需要，使整個(gè)社會(huì )保障體系可持續發(fā)展。多層次社會(huì )保障體系建設代表了當今世界社會(huì )保障改革與發(fā)展的主要取向。

　　進(jìn)入20世紀以來(lái)，我國人口老齡化進(jìn)程持續加速。2021年65歲以上人口占總人口之比已從2000年的7%提升到14.2%，這標志著(zhù)從輕度老齡化進(jìn)入了中度老齡化階段，并將不可逆轉地向深度老齡化邁進(jìn)，而人民群眾對社會(huì )保障的需求又在持續升級，并日益呈現出多層次、多樣性特征。中國社會(huì )發(fā)展需要妥善應對這一挑戰，積極借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，扎實(shí)推動(dòng)我國多層次社會(huì )保障體系建設與發(fā)展。

　　加快建設與發(fā)展多層次社會(huì )保障體系

　　自20世紀90年代開(kāi)始提出“建立多層次的社會(huì )保障體系”起，我國社會(huì )保障體系建設取得了重要進(jìn)展和重大成就，但要真正“全面建成”并“完善”多層次社會(huì )保障體系，必須堅持問(wèn)題導向，多措并舉推動(dòng)制度改革不斷深化。

　　強化統籌規劃、協(xié)同推進(jìn)。通過(guò)科學(xué)的頂層設計明確多層次社會(huì )保障體系的結構及功能定位，可分為三個(gè)層次：一是政府負責或主導的法定保障層次，包括法定的社會(huì )救助、社會(huì )保險與社會(huì )福利及相關(guān)服務(wù)。這是傳統意義上的社會(huì )保障，也是現代社會(huì )保障體系的核心部分，體現的是公民的法定社會(huì )權益和政府、社會(huì )的責任。這一層次需通過(guò)立法明確權責，并借助公權力推行，其功能只宜以保障基本生活、解除人民基本生活后顧之憂(yōu)為目標，同時(shí)起到預防貧困、促進(jìn)社會(huì )公正的作用。二是在相關(guān)政策支持下由市場(chǎng)主體、社會(huì )組織提供的具有公益性的保障項目，實(shí)質(zhì)上可以稱(chēng)之為政策性保障，包括企業(yè)或職業(yè)年金、補充醫療保險、公益性養老服務(wù)等，是對法定保障制度的有效補充，它需要稅收優(yōu)惠和財政支持。三是通過(guò)市場(chǎng)交易行為由市場(chǎng)主體提供的商業(yè)性高層次保障及相關(guān)服務(wù)，包括商業(yè)性的養老金、健康保險和營(yíng)利性的養老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)等，它由市場(chǎng)主體提供，是為了滿(mǎn)足居民較高層次的個(gè)性化福利需求，并按照平等交易、責任自負、誰(shuí)受益誰(shuí)付費原則推行的保障項目。在分層的同時(shí)，保持高效協(xié)同推進(jìn)，需要基本養老保險替代率與繳費率都降下來(lái)，才能讓企業(yè)年金與商業(yè)養老金發(fā)展起來(lái)。

　　盡快優(yōu)化并實(shí)現法定保障制度定型。政府負責或主導的法定社會(huì )保障不僅是整個(gè)社會(huì )保障體系的主體構成，更直接決定著(zhù)市場(chǎng)或社會(huì )主導的其他保障層次的發(fā)展空間與功能定位。必須通過(guò)全面深化改革來(lái)加快優(yōu)化現行法定保障制度安排，為多層次社會(huì )保障體系與發(fā)展創(chuàng )造條件。關(guān)鍵是要厘清主體各方的責任邊界和均衡各方的責任負擔。一是明確各級政府責任邊界（包括中央與地方的權責關(guān)系）和均衡各方責任負擔。政府負責的社會(huì )保障項目如社會(huì )救助、法定福利和對弱勢群體的相關(guān)服務(wù)，重在切實(shí)織密織牢兜底保障網(wǎng)，讓所有人享有底線(xiàn)保障；政府主導的社會(huì )保障項目如社會(huì )保險與面向不同群體的社會(huì )福利及相關(guān)服務(wù)，重在提供基本保障，調動(dòng)用人單位、個(gè)人及家庭分擔責任的積極性與主動(dòng)性，保基本是合理的政策取向。二是必須貫徹共建共享原則，強化互助共濟。包括逐步均衡政府補助、單位繳費與個(gè)人繳費的籌資責任，探索職工與居民醫保制度整合，真正構建起城鄉一體的社會(huì )救助與社會(huì )福利制度體系，提高各保障項目的統籌層次，這是使整個(gè)社會(huì )保障制度在更高層次、更大范圍實(shí)現共建共享與互助共濟的必由之路。三是抓住骨干項目下功夫。盡快實(shí)現法定養老保險制度真正走向全國統一，在優(yōu)化籌資機制和待遇清單制的條件下盡快統一全國的醫療保障政策，盡快完善以低保制度為核心的綜合型社會(huì )救助制度，立足社區通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、鼓勵連鎖等方式加快優(yōu)化養老服務(wù)體系，通過(guò)公私并舉、合理布局的方式發(fā)展兒童福利并確保所有兒童均能夠享受普惠、公平的福利服務(wù)，減輕居民家庭育兒負擔，實(shí)現人口均衡增長(cháng)的目標。四是真正實(shí)現法定基本保障制度全覆蓋，為多層次社會(huì )保障體系筑牢基石。將所有人群全部納入養老保險與醫療保險，確保工傷、失業(yè)保險等覆蓋所有職業(yè)勞動(dòng)者，社會(huì )救助能惠及低收入群體，社會(huì )福利及相關(guān)服務(wù)能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人。同時(shí)，適時(shí)增加或調整法定保障項目，根據人口老齡化需要建立長(cháng)期護理保險制度，根據增進(jìn)兒童福祉和人口均衡增長(cháng)目標增加生育津貼或兒童津貼制度。

　　大力促進(jìn)市場(chǎng)競爭與慈善事業(yè)發(fā)展，使市場(chǎng)主體與社會(huì )組織成為多層次社會(huì )保障體系建設的重要力量。在相關(guān)政策的支持下，降低市場(chǎng)主體參與社會(huì )保障體系建設的門(mén)檻，吸引更多力量進(jìn)入社會(huì )保障體系建設，在有序競爭中激發(fā)內生動(dòng)力和增強活力，不斷開(kāi)辟多層次保障領(lǐng)域和創(chuàng )新服務(wù)。進(jìn)一步創(chuàng )造有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境與社會(huì )環(huán)境，特別是降低登記門(mén)檻、監管適度，強化財政稅收支持政策與精神褒獎，將募款型為主轉化為提供社會(huì )服務(wù)為主，培育并迅速壯大服務(wù)型慈善公益組織，使之成長(cháng)為我國社會(huì )福利及相關(guān)服務(wù)體系建設的中堅力量。