《對口支援：大國治理的中國經(jīng)驗》書(shū)影。該書(shū)將對口支援作為一個(gè)整體加以分析，討論了5種不同類(lèi)型的對口支援案例，分析了對口支援的模式特征、運作機制和基本功能，揭示了中國國家治理在改革開(kāi)放以來(lái)特別是中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代以后所取得的重大進(jìn)步的內在機理。供圖：安徽人民出版社

　　中國是“大國”，更是一個(gè)疆域廣闊、人口眾多、民族多樣、文化多元的“超大規模國家”，同時(shí)也是世界上“持續存在時(shí)間最長(cháng)的政體”。歷史學(xué)家費正清稱(chēng)18世紀發(fā)生的兩個(gè)變化“決定了中國此后歷史命運的變化”，其一是中國歷史上的領(lǐng)土擴大了一倍，其二是漢族人口增加了一倍。中國領(lǐng)土和人口規模的擴大，構成了中國向現代化轉變的基礎，也決定了當代中國的現代化面臨著(zhù)社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展的雙重考驗。

　　一方面，單一制體制同超大規模的國家空間耦合導致“規模壓力”，抑或形成“治理負荷”，治理能力面臨著(zhù)嚴峻挑戰。中央政府承載著(zhù)維護社會(huì )穩定、尋求地區平衡、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的多重使命。因為疆域廣袤、地域差異顯著(zhù)、民族成分復雜，導致國家治理負荷也相應巨大。在推進(jìn)現代化的進(jìn)程中，治理規模以及由此產(chǎn)生的規模治理負荷，就構成了中國的現代化建設需要直面的現實(shí)問(wèn)題。

　　另一方面，中華人民共和國成立時(shí)積貧積弱，亟須實(shí)現從農業(yè)國家向工業(yè)化國家的轉變。然而，這種轉變深刻地受到“非均衡性”的現實(shí)制約。不僅中國經(jīng)濟活動(dòng)的地理集中與擴散趨勢呈現出“東西二元”特征，而且城鄉差異較大，表現出“城鄉二元”特點(diǎn)。城鄉間、區域間的非均衡發(fā)展給國家的規模治理帶來(lái)了巨大的挑戰。無(wú)論是學(xué)者唐皇鳳提出的“非勻質(zhì)性”社會(huì )，還是學(xué)者吳稼祥所描繪的超大規模的“異質(zhì)聚合體”，都是對中國國家治理中非均衡性特征的高度概括。由于中國人口規模巨大，又是以社會(huì )主義制度為政治基礎的現代化，尋求均衡發(fā)展是中國式現代化實(shí)現共同富裕的內在要求。因此，有限的資源總量、多元復雜的族群和均衡的空間治理需求共同構成了中國大國治理的基礎。這就需要自覺(jué)主動(dòng)地合理利用、協(xié)調配置資源，調節地區差距、城鄉差距、收入分配差距，既要促進(jìn)社會(huì )財富的總量增加，又要通過(guò)合理、公正的分配使收入趨于公平。在此意義上，中國式現代化既是“在發(fā)展中尋求均衡”，也要尋求“在均衡中發(fā)展”。

　　超大規模國家內生的規模結構的保守性和非均衡性，兩種張力因素相互交織構成了現代化進(jìn)程的中國情境和中國問(wèn)題。強化治理可以減少系統風(fēng)險，但可能會(huì )抑制活力；釋放活力就必須減少束縛，又可能失去控制。如何有效避免“一統就死，一放就亂”的治理怪圈，在普遍性的國家利益與分散化的地方利益之間尋找平衡，建立既有秩序又有活力的現代化治理體系尤為關(guān)鍵。中國式現代化需要找到既能破解規模治理負荷，又能解決發(fā)展非均衡性問(wèn)題的中國方案。對口支援的實(shí)踐探索和制度創(chuàng )新就是解釋中國經(jīng)濟高速增長(cháng)與社會(huì )持續穩定能夠并駕齊驅這一奧秘的“鑰匙”。

　　第一，從對口支援實(shí)現規模治理的運作機制來(lái)看，四重機制的有機組合保證了對口支援的有效運行。一是基于文化傳統長(cháng)期積淀而形成的思想動(dòng)員機制；二是基于縱向“行政發(fā)包制”與橫向“競爭錦標賽”激勵政策而形成的動(dòng)力機制；三是基于精細化治理要求而形成的制度演化機制；四是基于集中統一的中央領(lǐng)導體制而形成的組織協(xié)調機制。對口支援運行系統中的各組成部分、各個(gè)環(huán)節以及各種要素按照其內在規律，在運動(dòng)中彼此相互聯(lián)系、分工合作、有機組合，保證了中央與地方兩個(gè)積極性形成合力。

　　第二，從對口支援實(shí)現規模治理的制度功能來(lái)看，在中央統一部署下，對口支援具有分散風(fēng)險、分攤成本、有效匯集資源、形成合力、協(xié)調發(fā)展、增進(jìn)團結等六項主要功能。對口支援，是實(shí)現地理空間向治理空間轉化的重要方式，是促進(jìn)均衡發(fā)展的重要制度創(chuàng )新。當國家的“中間區域”憑借“得天獨厚”的地理優(yōu)勢享受到更好的公共物品和政策時(shí)，實(shí)現邊緣地區共享“發(fā)展紅利”是黨和政府倡導的新發(fā)展理念之一。經(jīng)過(guò)長(cháng)期的探索和實(shí)踐，目前我國已形成以對口援疆、對口援藏為主線(xiàn)，以三峽庫區移民對口支援、災后恢復重建對口支援為特色的對口支援體系，促進(jìn)了區域間的均衡發(fā)展。在區域治理中，對口支援能夠發(fā)揮其他行政手段和措施所不能替代的作用。

　　第三，從對口支援實(shí)現規模治理的深遠意義來(lái)看，對口支援制度能夠有效地將規模治理負荷轉化為規模治理效應。這種轉化進(jìn)一步強化了國家認同，尤其是援受雙方對國家、對社會(huì )主義制度的認同和信心，培育了不同區域間的族群休戚與共、守望相助的“命運共同體”意識；重塑了府際關(guān)系，既加強了中央政府的主導作用和層級節制，又強化了不同層級以及有隸屬關(guān)系的地方政府間的彼此互動(dòng)合作，培育出一種中央主導下的共同解決全國性問(wèn)題的伙伴關(guān)系；促進(jìn)了空間均衡，既解決了區域發(fā)展非均衡性難題，又有利于培育統一市場(chǎng)，推動(dòng)地區間的優(yōu)勢互補。

　　總體而言，經(jīng)過(guò)四十多年對口支援的實(shí)踐探索和相關(guān)政策的逐步完善與發(fā)展，作為大國規模治理的重要政策工具，對口支援呈現出了卓越的治理績(jì)效，已經(jīng)成為當代中國富有特色的成功治理經(jīng)驗。通過(guò)研究這一新中國成立以來(lái)，前所未有的大規模、全方位、高強度的制度創(chuàng )新，從中總結出可推廣、可復制、規范化的體制機制要素，無(wú)疑能夠為中國特色社會(huì )主義現代化建設的諸多現實(shí)情境提供有價(jià)值的經(jīng)驗。同時(shí)，對口支援作為一種有中國特色的解決邊疆治理、地區發(fā)展不平衡、實(shí)現空間正義的有效做法（不僅是橫向轉移支付的方式），可以為其他發(fā)展中的大國提供有益的借鑒。當然，如何認識這樣一種解決空間不平衡的方式還有很大的學(xué)理拓展空間。通過(guò)聚焦對口支援制度破解規模治理難題的內在機理，我們或能透視、理解并敘述中國作為一個(gè)發(fā)展中大國的現代化道路的實(shí)踐探索及其未來(lái)走向。

　　（作者周光輝系吉林大學(xué)行政學(xué)院暨社會(huì )公正與政府治理研究中心教授，教育部高等學(xué)校政治學(xué)學(xué)科教學(xué)指導委員會(huì )副主任委員、北京大學(xué)國家治理研究院研究員；王宏偉系法學(xué)博士，吉林大學(xué)鼎新學(xué)者博士后。本文經(jīng)授權摘編自《對口支援：大國治理的中國經(jīng)驗》一書(shū)第一章第五節，現標題系編者所加）