縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口近30%——

　　就近城鎮化，縣城潛力大(縣城建設新看點(diǎn)①)

　　縣城是中國城鎮體系的重要組成部分。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，對推進(jìn)縣城建設作出全面部署，引起海內外廣泛關(guān)注。本報自今日起推出“縣城建設新看點(diǎn)”系列報道，圍繞《意見(jiàn)》提出的新任務(wù)、新內容，結合縣城的實(shí)踐探索，反映中國城鎮化的新進(jìn)展以及縣域經(jīng)濟的巨大潛力。

　　——編 者

　　“一家人全都搬到了縣城”“在農村還有地種，但居住在縣城”“村里過(guò)得好的都在縣城買(mǎi)了房”——這樣的變化，正在中國各地悄然發(fā)生。

　　目前，全國縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，這一數據高于全球絕大多數國家人口規模。今年以來(lái)，從中央到地方，推進(jìn)縣城建設、就近城鎮化更成為政策聚焦的重點(diǎn)：中辦、國辦文件提出全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策，國家發(fā)展改革委強調夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎、促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續增收，江西等省(區、市)出臺針對性措施吸引各類(lèi)生產(chǎn)要素向縣城流動(dòng)聚集……

　　縣城作為“城尾鄉頭”，正迎來(lái)人口新一輪增長(cháng)。

　　“我們一家六口都進(jìn)了城”

　　——吸納大量農業(yè)轉移人口，在中西部縣城剛起頭，在許多東部地區縣城已形成規模，城鎮化率不斷提升

　　就近城鎮化，縣城發(fā)揮著(zhù)什么樣的作用？聽(tīng)縣城里的居民說(shuō)一說(shuō)——

　　在貴州省畢節市納雍縣珙桐街道白水河社區，新市民徐青正忙著(zhù)給社區居民準備就業(yè)技能培訓材料。“我們這個(gè)社區有很多像我一樣從農村來(lái)的，針對這部分居民找工作難題，社區強化動(dòng)態(tài)跟蹤、管理、服務(wù)，幫助大家就業(yè)。”已在社區服務(wù)崗上干了兩年的徐青，如今對這些工作輕車(chē)熟路，“我們一家六口現在都進(jìn)了城，弟弟在城里讀高中，其他人有了各自的工作，家里收入提高了不少，生活也方便了很多。作為年輕人，我還是更喜歡城里的生活。”

　　“近年來(lái)，納雍縣農村戶(hù)籍人口進(jìn)城人數越來(lái)越多。目前，全縣常住人口中，居住在城鎮的人口29萬(wàn)人左右，近10年增長(cháng)約75%。”納雍縣發(fā)展和改革局負責人郭富介紹，老城區面積不足3平方公里，為滿(mǎn)足農村戶(hù)籍人口向縣城集聚的需要，這幾年納雍持續擴大城區面積，在此過(guò)程中尤其重視給城市增綠、強化公共服務(wù)供給，建成了白水河公園、推進(jìn)猴子巖山地公園建設，建成并基本完成新縣醫院的搬遷，配套新建學(xué)校6所。同時(shí)通過(guò)加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強進(jìn)城勞動(dòng)力技能培訓，讓老百姓有活干、有錢(qián)賺。

　　中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任高國力介紹，從數量看，2021年底我國有1866個(gè)縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口的近30%。

　　吸納大量農業(yè)轉移人口，在中西部縣城剛起頭，在東部地區則早已形成規模。“東部沿海部分縣城經(jīng)濟發(fā)達，例如昆山、江陰、晉江等地，吸納了大量農業(yè)轉移人口，人氣、商氣都很旺，城鎮化率不斷提升。”高國力說(shuō)。

　　早上7點(diǎn)，在福建省晉江市，外賣(mài)小哥李成旭騎上電動(dòng)車(chē)趕到常去的一家早餐店門(mén)口，準備取餐。“現在點(diǎn)外賣(mài)的人比較多，我每天要接幾十單，基本是從早忙到晚的節奏。”李成旭說(shuō)。

　　從農村老家進(jìn)城，李成旭已在晉江做了2年外賣(mài)騎手工作。“干這活，只要肯出力，收入還是不錯的。我已經(jīng)把家里人接了過(guò)來(lái)，妻子在晉江也有了自己的工作，孩子在這上幼兒園。”李成旭說(shuō)，“我對晉江印象挺好，不僅經(jīng)濟發(fā)展快，孩子讀書(shū)等方面的事情也方便，環(huán)境還好。現在，最大的任務(wù)就是攢錢(qián)買(mǎi)房，讓我這一家三口的日子過(guò)得更美。”

　　作為福建“首富縣”，晉江的吸引力持續增強。第七次全國人口普查數據顯示，晉江市全市常住人口中，居住在城鎮的人口為1416151人，占68.69%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加243324人，城鎮人口比重提高9.65個(gè)百分點(diǎn)。

　　縣城之間，有差異有競爭

　　——一些縣城隨著(zhù)人口流入不斷壯大，一些縣城大體穩定，也有少數縣城出現人口減少

　　就近城鎮化，不同地區縣城表現也有差異。

　　高國力分析，當前，農民到縣城買(mǎi)房子、向縣城集聚的現象比較普遍，但隨著(zhù)城鎮化從快速發(fā)展后期逐步轉入平臺發(fā)展期，人口總體上會(huì )向城市群、都市圈和大城市及其周邊集聚，一些縣城隨著(zhù)人口流入會(huì )不斷壯大，一些縣城將保持大體穩定，也會(huì )有少數縣城面臨人口減少。

　　從經(jīng)濟發(fā)展情況看，這幾年GDP總量排名前100的縣中，超一半位于江蘇、浙江、山東三省。這幾個(gè)省份城鎮人口增量也位居全國前列，其中縣城在吸引農民進(jìn)城方面表現尤為突出。以江蘇為例，根據第七次全國人口普查，江蘇省城鎮人口較“六人普”增加14870895人，全省95個(gè)縣(市、區)中，GDP排名前10的縣、縣級市城鎮人口增量占全省增量15%左右。部分縣的城鎮人口增量甚至超過(guò)一些省份。如昆山市近10年城鎮人口增加超50萬(wàn)人，這一數據高于吉林全省增量。

　　但是，在1800多個(gè)縣和縣級市中，也有部分縣城出現了明顯的人口流失情況，有的近10年流失率在20%以上。在南京工作的王東明，老家在中部地區一個(gè)小縣城。“這幾年，好幾個(gè)以前老家的朋友都選擇了外出，有的是去大城市了，有的去了附近發(fā)展較好的市縣。”在他看來(lái)，縣城之間、縣城與中心城市之間，也存在吸納勞動(dòng)力的競爭關(guān)系。如果縣城缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會(huì )，農業(yè)轉移人口進(jìn)城后還會(huì )接著(zhù)往公共資源更好、就業(yè)前景更佳的地方流動(dòng)。

　　“縣城發(fā)展分化既是客觀(guān)趨勢，也符合城鎮化一般規律。”高國力說(shuō)，農村人口向縣城就近轉移是大勢所趨，但這種轉移并不總是“所在縣”。總的來(lái)看，東部地區發(fā)達縣城對農業(yè)轉移人口保持著(zhù)較強的吸引力，中西部地區縣城之間差異較大，與東部地區相比有差距。出現分化的原因是多方面的，經(jīng)濟發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、區位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等都是可能的影響因素。

　　增強吸引力，縣城正發(fā)力

　　——縣城具有推動(dòng)就近城鎮化的天然優(yōu)勢，既可以為超大特大城市分流，吸引人員返鄉入鄉創(chuàng )業(yè)，又可以吸納農業(yè)轉移人口

　　未來(lái)，縣城在農業(yè)轉移人口就近城鎮化過(guò)程中還將起到怎樣的作用？潛力如何？

　　看整體。近10年間，中國常住人口城鎮化率在突破50%后仍保持快速增長(cháng)趨勢。2020年常住人口城鎮化率達63.9%，相較于2010年“六人普”時(shí)的49.7%，上升了14.2個(gè)百分點(diǎn)。中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授翟振武認為，從發(fā)達國家城鎮化的一般規律看，中國當前仍然處于城鎮化率有潛力提升的發(fā)展機遇期，“十四五”時(shí)期城鎮化率有望進(jìn)一步提高，鄉城之間還將呈現出大遷移大流動(dòng)的基本格局。

　　看局部。在31個(gè)省(區、市)中，2020年城鎮化率低于全國水平的有19個(gè)，其中有10個(gè)低于60%，最低的只有35.73%。業(yè)內人士表示，相較于那些城鎮化率已經(jīng)超過(guò)70%甚至80%的地方來(lái)說(shuō)，這些目前城鎮化率還比較低的省(區、市)縣域城鎮化率一般也較低，未來(lái)顯然還有很大提升空間。

　　高國力認為，縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務(wù)鄉村的天然載體。在全國及相關(guān)地區城鎮化還將快速推進(jìn)的大背景下，縣城地位重要、作用獨特、潛力巨大，特別是1800多個(gè)縣及縣級市廣泛地分布在全國各地，它們具有推動(dòng)就近城鎮化的天然優(yōu)勢，是城鎮化中非常有活力的、生生不息的單元部分，既可以為超大、特大城市分流，吸引人員返鄉、入鄉創(chuàng )業(yè)發(fā)展，又可以成為吸納農業(yè)轉移人口的重要空間。

　　順應縣城人口流動(dòng)變化趨勢，系列政策舉措正密集推出：《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》明確33條具體措施，提出全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策，確保穩定就業(yè)生活的外來(lái)人口與本地農業(yè)轉移人口落戶(hù)一視同仁，建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤機制。各地積極行動(dòng)，江西省提出“十四五”期間以縣城為主要載體，吸引各類(lèi)生產(chǎn)要素向縣城流動(dòng)聚集；江蘇支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，完善縣城產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區集中。

　　“縣城要吸引人口和各類(lèi)生產(chǎn)要素，最主要還是得有特色，因縣施策，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑，避免高不成低不就的情況。一方面要總結經(jīng)驗教訓，不走一些大城市走過(guò)的彎路，充分發(fā)揮縣城生活方便等優(yōu)勢，提升對鄰近大城市人口的吸引力；另一方面縣城相較于鄉村在市政設施、公共服務(wù)等方面具有優(yōu)勢，應將這方面優(yōu)勢進(jìn)一步放大，為農民到縣城就業(yè)安家創(chuàng )造更好條件。”高國力說(shuō)。

　　本報記者 邱海峰