作者：岳文澤（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授）；張銜春（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博導）；李林林（浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院助理研究員）；魯亞楠（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士生）

　　國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求，增強中心城市對周邊地區輻射帶動(dòng)能力，培育發(fā)展現代化都市圈，增強城市群人口經(jīng)濟承載能力，形成都市圈引領(lǐng)城市群、城市群帶動(dòng)區域高質(zhì)量發(fā)展的空間動(dòng)力系統。在高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕的目標要求下，培育協(xié)同一體化的都市圈引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現區域共同富裕的空間抓手。然而，當前我國都市圈發(fā)展仍存在同城化水平低、資源配置不公、區域協(xié)調機制推進(jìn)不足、跨行政區協(xié)作機制不暢等問(wèn)題，亟需解決。

　　都市圈協(xié)同發(fā)展面臨的現實(shí)挑戰

　　都市圈內同城化發(fā)展任重道遠，城市間既不夠“通”也不夠“同”。在交通基礎設施方面，當前我國部分都市圈內的交通同網(wǎng)遠未形成，城際間的“瓶頸路”等還需進(jìn)一步打通。如武漢都市圈中，48個(gè)“瓶頸路”項目被納入《湖北省區域發(fā)展布局交通“硬聯(lián)通”三年行動(dòng)方案（2022-2024）》中。在公共資源共享方面，現有都市圈內的民生保障服務(wù)共享未見(jiàn)顯著(zhù)成效，醫療衛生資源尚未形成區域輻射，優(yōu)質(zhì)教育資源不能自由流動(dòng)，社會(huì )保障系統整合多處于起步階段，核心城市與周邊地區的經(jīng)濟社會(huì )系統整合明顯不足。

　　都市圈內部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現象嚴重，資源浪費與生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇。由于我國大都市圈發(fā)育時(shí)間短、圈內城市行政界線(xiàn)明顯且早期產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略與布局嚴重趨同，導致都市圈內部產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展一方面加速產(chǎn)能過(guò)剩，阻礙城市間比較優(yōu)勢的發(fā)揮，另一方面導致區域資源分散，難以形成集聚效應和規模效應。同時(shí)，企業(yè)集中生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈低端產(chǎn)品，表現為以?xún)r(jià)格競爭為核心的低水平競爭。如在成都都市圈中，成都是新一代信息技術(shù)、裝備制造、汽車(chē)、航空航天、新材料、生物醫藥、現代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)聚集區，而德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山、雅安等城市則也高度集聚了上述一類(lèi)或幾類(lèi)產(chǎn)業(yè)。在南京都市圈中，南京、鎮江、揚州三市在傳統支柱產(chǎn)業(yè)如紡織、石油化工、機械和儀表裝備制造等方面高度同構化，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭阻礙了區域產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。

　　都市圈內市場(chǎng)機制不健全，要素配置不合理，極化效應不斷增強。當前，市場(chǎng)力量尚未在城市間要素配置中完全發(fā)揮基礎性作用，以致資源、要素過(guò)度集中于行政等級高的城市，都市圈內部“核心—邊緣”結構被不斷強化，極化效應不斷增強。如在首都都市圈中，全域1200多家三甲醫院中有94%集中在城市核心圈。在粵港澳大灣區中，2020年其經(jīng)濟總量（GDP）超11萬(wàn)億元，其中香港、澳門(mén)、廣州、深圳四大核心城市的GDP占大灣區經(jīng)濟總量大部分。

　　以都市圈協(xié)同發(fā)展助力共同富裕的政策建議

　　針對我國當前都市圈協(xié)同發(fā)展中仍存在同城化基礎設施不完善、公共服務(wù)跨區分布不均衡、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展現象嚴重、都市圈核心城市“虹吸效應”明顯等問(wèn)題與體制機制桎梏，應從發(fā)展戰略、基礎設施及區域治理三個(gè)層面予以改進(jìn)完善。

　　發(fā)展戰略上謀定都市圈功能定位，規劃賦能產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是建立統一的戰略協(xié)調框架，科學(xué)合理規劃區域合作架構體系，從全局引領(lǐng)圈內城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展；各都市圈要充分發(fā)揮國土空間規劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導作用，明確區域核心城市的功能定位和發(fā)展責任，提升圈內城市的綜合競爭力。二是健全協(xié)同發(fā)展的體制機制，創(chuàng )新都市圈內城市間的產(chǎn)業(yè)合作模式。都市圈城市間經(jīng)濟合作應遵循中心城市向高端產(chǎn)業(yè)方向邁進(jìn)、中小城市發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的原則，形成都市圈內部分工合理、層次分明、布局緊密的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。三是要加快產(chǎn)業(yè)合作與梯度轉移的相關(guān)平臺建設。支持建立和完善產(chǎn)權交易市場(chǎng)，以引導、鼓勵、支持企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈間的合作、重組和并購，引導建立行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的利益紐帶。核心城市在發(fā)展好自身產(chǎn)業(yè)的同時(shí)要兼顧周邊中小城市的發(fā)展利益，互相配合、縮小差距，最終實(shí)現都市圈產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

　　基礎設施建設上構建先“通”后“同”的同城化發(fā)展秩序，有效促進(jìn)都市圈內外聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一是行政賦權，從都市圈層面整體統籌和提升其服務(wù)和承載能力。加快體制融合與資源整合，積極下放省級經(jīng)濟社會(huì )管理權限，賦予都市圈完整的經(jīng)濟社會(huì )管理權限。二是創(chuàng )新都市圈交通發(fā)展模式，著(zhù)力打造圈內交通網(wǎng)絡(luò )一體化；由區域管理機構統一規劃打造“通道+樞紐+環(huán)線(xiàn)”的立體化交通體系，著(zhù)力解決區際間的“瓶頸路”問(wèn)題。三是借助互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，全力推動(dòng)都市圈內公共服務(wù)一體化；區域管理機構探索推進(jìn)區域人口、資源等統一管理體制，借助互聯(lián)網(wǎng)完善都市圈內部醫療報銷(xiāo)經(jīng)辦管理、養老保險轉移接續、積分落戶(hù)等體制機制，逐步實(shí)現都市圈內部公共服務(wù)均等化。

　　區域治理上以政府引導與市場(chǎng)主導并重，高效配置都市圈資源要素。一是發(fā)揮好政府的統籌引導作用，打破都市圈資源要素的流動(dòng)壁壘。各級政府要根據本區域的市場(chǎng)化進(jìn)程，協(xié)商制定高效的區域市場(chǎng)交易規則，完善區域市場(chǎng)競爭秩序與配套制度。二是強化市場(chǎng)體制機制，通過(guò)培育發(fā)展跨地區的司法協(xié)作機制和要素市場(chǎng)一體化發(fā)展機制，推進(jìn)都市圈內資源要素的便捷流動(dòng)和高效配置，促進(jìn)核心城市與中小城市并行發(fā)展。三是對跨區建設和運營(yíng)的基礎設施與公共服務(wù)、跨行政邊界轉移的重要產(chǎn)業(yè)和營(yíng)利項目等，通過(guò)對未來(lái)贏(yíng)利能力的預測制定投入成本和收益分配機制，促進(jìn)圈內城市間的收益分配趨向公平合理，縮小區域差異與城鄉差異，助推共同富裕目標的實(shí)現。