作者：涂圣偉（中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所）

　　我國城鎮化是在人口和地理超大規模基礎上推進(jìn)的，縣城聯(lián)城結鄉、承上啟下，對于保持國民經(jīng)濟暢通和城鄉社會(huì )穩定至關(guān)重要。今年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》，明確提出要因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，為實(shí)施擴大內需戰略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。當前，城鄉分界日趨模糊、商品和要素交換更加頻繁，縣城在城鄉體系中的地位上升是必然的。以縣城為重要載體是現階段推進(jìn)城鄉融合發(fā)展的必然選擇，關(guān)系到新型城鎮化建設質(zhì)量和鄉村振興進(jìn)度成效。

　　縣城地位上升具有必然性

　　以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮化建設，并不意味著(zhù)我國城鎮化空間格局要推倒重來(lái)，也不是只發(fā)展縣城而不發(fā)展大中城市。促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調聯(lián)動(dòng)發(fā)展，是我國新型城鎮化建設一以貫之的方向。不論從城鎮化率還是城鎮化質(zhì)量來(lái)看，我國城鎮化進(jìn)程都尚未完成。優(yōu)化城鎮化空間布局和形態(tài)，既要發(fā)展承載功能強、集聚效率高、輻射作用大的城市群、都市圈，也要分類(lèi)引導大中小城市發(fā)展方向和建設重點(diǎn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮功能互補、協(xié)同發(fā)展。就此看，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，與推動(dòng)城市群建設、大中城市發(fā)展和鄉村振興是并行不悖的，縣城的建設和發(fā)展有其不可替代的重要作用。

　　一是適應大規模人口定居安居的現實(shí)需求。我國人口發(fā)展正在經(jīng)歷前所未有的大轉折，人口總量、結構變化以及城鄉區域流動(dòng)，特別是從大規模流動(dòng)遷徙到逐步定居安居，將推動(dòng)城鄉形態(tài)加快重塑，并深刻改變城市間的競合態(tài)勢，成為影響城鎮化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵變量。以農民工群體為例，據第七次全國人口普查數據顯示，我國流動(dòng)人口達3.75億人，其中很大一部分是農民工，農民工中新生代又占到近一半。相比老一代農民工，新生代農民工大多缺乏從事農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的經(jīng)驗和技能，既難以在就業(yè)生活的大城市落戶(hù)，又不太愿意回鄉村，伴隨年齡增長(cháng)和婚育需求，在何處安家的問(wèn)題現實(shí)而緊迫。由于大中城市落戶(hù)成本越來(lái)越高，作為“城尾鄉頭”的縣城將成為他們定居安居的重要選擇。然而，在傳統發(fā)展模式下，縣城既難以融入大城市發(fā)展，也無(wú)法享受與鄉村發(fā)展同等的支持政策，事實(shí)上有邊緣化和功能虛化趨勢，承載經(jīng)濟和人口的功能普遍不強。為此，要緩解超大特大城市人口過(guò)度集聚問(wèn)題，更好地滿(mǎn)足大規模流動(dòng)人口就業(yè)安家需求，亟須加快推進(jìn)縣城建設。

　　二是暢通城鄉經(jīng)濟循環(huán)的內在要求。暢通城鄉經(jīng)濟循環(huán)，本質(zhì)上在于構建起城鄉共生關(guān)系，實(shí)現兩個(gè)異質(zhì)性空間的要素對流、產(chǎn)業(yè)耦合和供需適配。不論是推動(dòng)城鄉要素有序流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，還是提高公共服務(wù)配置效率，都離不開(kāi)縣城的重要載體作用。具體看，縣城是城鄉要素跨界配置的天然載體，增強縣城綜合功能，有利于優(yōu)化城鄉要素配置，促進(jìn)土地、資本、技術(shù)、信息等向農村良性匯聚，提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)農業(yè)現代化。再者，縣城的加快發(fā)展，有利于促進(jìn)城鄉間生產(chǎn)、流通、分配、消費的良性循環(huán)，產(chǎn)生規模經(jīng)濟效應和溢出效應，帶動(dòng)農村工業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展。此外，基礎設施和公共服務(wù)設施建設只有在充分考慮不同區域人口密度的基礎上，才會(huì )更加高效，否則就可能造成不必要的閑置浪費。我國農村形態(tài)仍在不斷變化，平均人口數量少，公共設施配置成本高，基于縣域來(lái)統籌配置公共資源會(huì )更為合理。

　　三是擴大內需的重要潛力空間。我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區，縣城建設是統籌穩增長(cháng)、調結構、推改革、惠民生的重要結合點(diǎn)，不論是擴大投資還是促進(jìn)消費，都蘊藏著(zhù)巨大潛力。目前，我國多數縣城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在短板弱項，難以充分滿(mǎn)足縣域居民的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進(jìn)縣城建設，有利于精準擴大當期有效投資；同時(shí)，縣城公共設施的有效改善，又可以提升產(chǎn)業(yè)承載能力，增加居民就業(yè)增收機會(huì )，進(jìn)而促進(jìn)居民消費，形成乘數效應。再者，推進(jìn)縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務(wù)向鄉村覆蓋，也可以為城市要素入鄉發(fā)展、城市人口入鄉消費提供保障，促進(jìn)農村消費和投資增長(cháng)。

　　提升縣城發(fā)展質(zhì)量

　　我國縣城建設總體滯后、縣域經(jīng)濟普遍不發(fā)達是客觀(guān)現實(shí)，這與過(guò)去多年來(lái)我國城鎮化發(fā)展戰略導向、城鄉二元結構是分不開(kāi)的。我國縣城數量大、類(lèi)型多，發(fā)展路徑各不相同，不可能有統一模式，必須尊重縣城發(fā)展規律，因縣施策、分類(lèi)發(fā)展，在全面提升縣城基礎設施水平和公共服務(wù)能力的基礎上，通過(guò)“育產(chǎn)”“化人”“活地”，全面提升縣城綜合承載能力。

　　一是“育產(chǎn)”，培育本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基。但是，縣域經(jīng)濟該怎么發(fā)展，縣城產(chǎn)業(yè)如何培育，長(cháng)期以來(lái)困擾著(zhù)地方發(fā)展。當前，多數大中城市產(chǎn)業(yè)成熟度不高，發(fā)展極化效應大于輻射效應，對縣城資源要素存在虹吸，寄希望于承接產(chǎn)業(yè)轉移做強縣城產(chǎn)業(yè)并不現實(shí)；同時(shí)，多數縣城組織和配置資源能力不強，在招商競爭中不具備優(yōu)勢，與周邊大中城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、片面追求“高精尖”更不會(huì )有出路。為此，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展只能尋求與大中城市的產(chǎn)業(yè)差異化優(yōu)勢，發(fā)展壯大本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。所謂本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，就是利用本地資源或服務(wù)本地發(fā)展需求所形成的產(chǎn)業(yè)。比如，一些有豐富特色農產(chǎn)品資源的縣城，可以以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，培育農產(chǎn)品加工業(yè)集群，延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，提升產(chǎn)業(yè)附加值；同時(shí)，可以圍繞服務(wù)“三農”發(fā)展，培育壯大農資供應、技術(shù)集成、倉儲物流、農產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)等農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

　　二是“化人”，促進(jìn)城鄉人口有序流動(dòng)和全面融入。人口雙向有序流動(dòng)和全面融入是城鄉融合的基本特征，也是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢。不論進(jìn)城人群，還是下鄉人群，都能公平公正地享受公共資源和社會(huì )福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會(huì )和文化生活，實(shí)現社會(huì )接納和心理認同，這是城鄉融合發(fā)展的應有之義。縣城是農業(yè)轉移人口就近城鎮化的重要載體，也是城市人口入鄉發(fā)展的重要支撐，要加快完善相關(guān)支持政策，全面提升縣城集聚、承載和服務(wù)人口的能力。一方面，全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策，建立健全全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，完善基本公共服務(wù)均等化機制、農村資產(chǎn)和權益退出機制，加快推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，讓其真正融入縣城、安居縣城；另一方面，建立健全縣城對城市人口下鄉的服務(wù)保障機制，在其參與村民自治、有序獲得農村土地相關(guān)權益等方面加快探索步伐，強化權益保障和有效激勵，讓其留得住、發(fā)展好。

　　三是“活地”，推進(jìn)城鄉土地資源優(yōu)化配置。土地是縣城發(fā)展最為基礎的要素，也是縣城發(fā)展可以充分挖潛的空間。目前，不少縣城土地資源緊缺與低效閑置并存，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務(wù)等項目用地需求得不到滿(mǎn)足，發(fā)展受到限制。推進(jìn)縣城建設，既要合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設用地需求，更要深化土地要素市場(chǎng)化配置改革，推進(jìn)城鄉土地資源統籌整合和優(yōu)化配置，提高土地利用效率，釋放土地活力。比如，一些地區結合農村全域土地整治，將村（社區）零碎土地指標統一歸集后“騰挪”到縣城更優(yōu)質(zhì)的區域，開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行“飛地抱團”，不僅滿(mǎn)足了縣城用地需求，也增加了村集體和農民收入。同時(shí)，應支持有條件的地方穩妥有序推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，健全城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制，有效盤(pán)活和高效利用土地資源，為縣城和鄉村發(fā)展注入新動(dòng)能。