作者：李培林（中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會(huì )科學(xué)院大學(xué)特聘教授、博士生導師）

　　中國城鎮化道路的一個(gè)特色，就是在不斷總結實(shí)踐經(jīng)驗和吸納各方面研究成果的基礎上，推出城鎮化的長(cháng)期發(fā)展規劃，并分階段地推進(jìn)。2014年和2021年，中國先后制定了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》。但由于城鎮化的自身規律和中國城鎮化的一些特有給定條件，中國城鎮化的未來(lái)趨勢有時(shí)也并不完全沿著(zhù)規劃的最優(yōu)軌跡行進(jìn)，把握這些趨勢對應對中國城鎮化的挑戰至關(guān)重要。

　　城鎮化水平將會(huì )繼續提高并突破75%的天花板

　　迄今為止，關(guān)于一個(gè)國家城鎮化水平的峰值，并無(wú)定論。目前，在人口規模超過(guò)3000萬(wàn)的發(fā)達國家中，城市化率已普遍高于80%。在中國，由于農民人數眾多、人多地少，很多學(xué)者研究認為，中國即便實(shí)現了國家現代化，也不可能像發(fā)達國家那樣，把80%以上的人口集中到城市居住。根據國務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年前后的一項研究預測，中國城鎮化水平的峰值將在70%-75%，到2030年會(huì )達到67%左右。但類(lèi)似于這種關(guān)于中國城鎮化水平天花板的預測和估計，總是被實(shí)踐突破，因為2021年中國常住人口的城鎮化率已經(jīng)達到64.7%。近期相關(guān)研究機構的模型預測則作出更為樂(lè )觀(guān)的估計，預測我國城鎮化進(jìn)程在2020年之后還將持續20年以上的時(shí)間，到2035年城鎮化水平將穩定在80%以上。也有學(xué)者對中國城鎮化的繼續快速發(fā)展表示出疑慮，認為過(guò)去幾十年的經(jīng)濟增長(cháng)及城鎮化發(fā)展存在著(zhù)諸多“結構性失衡”，支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”“土地紅利”和“投資紅利”都已開(kāi)始顯現“拐點(diǎn)”，今后城鎮化發(fā)展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。

　　城鎮化是一種現代化的大趨勢，很多國家的經(jīng)驗表明，由于城市在生活和就業(yè)機會(huì )方面的優(yōu)勢所產(chǎn)生的強大吸引力，即便是在經(jīng)濟增長(cháng)緩慢的時(shí)期，城鎮化也會(huì )繼續推進(jìn)，75%的城鎮化率肯定不是中國城鎮化率的天花板。但對中國來(lái)說(shuō)，今后推進(jìn)城鎮化的關(guān)鍵指標，可能還不是城鎮化率，而是城鎮化的發(fā)展質(zhì)量，特別是能否將大量農村戶(hù)籍的城鎮常住人口“市民化”，能否將戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率這兩個(gè)指標并軌，能否大幅度縮小城市和鄉村的生活水平差距。

　　城市群和都市圈的快速興起

　　城市群和都市圈都屬于城市功能地域布局的術(shù)語(yǔ)，是一種城市化發(fā)展的趨勢特征。城市群通常是指以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以發(fā)達的交通、通信等基礎設施網(wǎng)絡(luò )為依托，形成經(jīng)濟聯(lián)系緊密、高度一體化的城市群體。而都市圈通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強大的大城市為中心，以“1小時(shí)通勤圈”為基礎范圍的城鎮化空間形態(tài)。

　　盡管學(xué)界對城市群和都市圈的研究和討論已有較長(cháng)歷史，但直到2006年，在“十一五”規劃中才第一次正式引用“城市群”的概念，提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮化的主體形態(tài)。都市圈的概念引入政府文件時(shí)間更遲一些，在2014年發(fā)布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中，提出“特大城市”要適當疏散經(jīng)濟功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉移，加強與周邊城鎮基礎設施建設連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區功能向“1小時(shí)通勤圈”地區擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。在“十四五”規劃中，城市群和都市圈的發(fā)展都被上升到中國新型城鎮化道路的重要內容高度。

　　隨著(zhù)中國高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發(fā)展，人們傳統的生活半徑、生活時(shí)空觀(guān)念和工作方式都發(fā)生深刻變化。我國的城市群和都市圈也隨之迅速興起，特別是京津冀、長(cháng)三角、珠三角、成渝和長(cháng)江中游這五大城市群，都在推進(jìn)同城化發(fā)展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來(lái)越強大的輻射能力，形成“1小時(shí)通勤圈”“90分鐘商務(wù)圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起，沖破了行政區劃對跨域城鎮化發(fā)展的束縛，同城化的發(fā)展也極大降低了交易成本，促進(jìn)了統一大市場(chǎng)的形成。

　　逆城鎮化的趨勢將逐步展開(kāi)

　　由于我國城鎮化跨越式發(fā)展的特征，城鎮化在區域之間的發(fā)展很不平衡，總體上會(huì )出現發(fā)展階段疊加的現象，即在城鎮化總體上尚未完成人口從鄉村向城市集中的階段和郊區化階段的時(shí)候，逆城鎮化現象已經(jīng)在一些地方開(kāi)始大量產(chǎn)生，并預示著(zhù)未來(lái)的發(fā)展趨勢。這些先兆包括：一是鄉村休閑旅游人數增勢迅猛，近年來(lái)每年全國休閑農業(yè)和鄉村旅游游客達數十億人次，形成幾千億元的消費，當然目前受到新冠疫情的很大影響；二是由于大城市生活成本高昂，從大城市到鄉村異地養老的現象越來(lái)越多，全國各地氣候宜人、舒適安逸的鄉村和小城鎮，以及越來(lái)越多的“康養中心”涌現；三是城里人因各種原因到鄉村、小城鎮長(cháng)期居住，使鄉村生活重新活躍起來(lái)；四是一些進(jìn)城農民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵以及科技人員等返鄉下鄉創(chuàng )業(yè)和就業(yè)，推動(dòng)了鄉村的農業(yè)與非農產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

　　即便是我們根據現在的預測，到2035年中國城鎮化率達到75%左右，按總人口計算也還有約3.5億人是鄉村居民。但那時(shí)，鄉村常住居民中的相當一部分已經(jīng)不再是農民，這些鄉村外來(lái)人員將成為推動(dòng)鄉村生活復興的重要力量。我國無(wú)論是在發(fā)展規劃、基礎設施建設、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策上，還是在破除城鄉分割的制度安排上，都需要為未來(lái)的逆城鎮化趨勢做好準備。

　　改革城鄉分割的戶(hù)籍制度是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程

　　對戶(hù)籍制度改革大的方向已經(jīng)基本形成共識，就是逐步放寬對鄉村人口向城市集中的限制，促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展。迄今為止，絕大多數學(xué)者對戶(hù)籍制度弊端的分析，都集中在戶(hù)籍制度限制和阻礙勞動(dòng)力和資源的有效配置，不利于城鎮化的發(fā)展，也加劇了社會(huì )不平等。但事實(shí)上，城鎮化發(fā)展到現階段，戶(hù)籍制度弊端的另外一面也逐步顯示，就是也限制和阻礙了城市人口向鄉村的流動(dòng)和逆城鎮化趨勢的形成。所以，戶(hù)籍制度改革的任務(wù)，應該包括促進(jìn)城鄉之間的人口和資源的雙向流動(dòng)，為城鄉一體化發(fā)展做好制度安排。

　　戶(hù)籍制度改革的主動(dòng)權在城市自身，城市發(fā)展的人才和勞動(dòng)力需求形成戶(hù)籍制度改革的動(dòng)力，而農村轉移人口“市民化”的成本則形成戶(hù)籍制度改革的財政壓力，所以，戶(hù)籍制度改革的進(jìn)度是這種動(dòng)力和壓力的比較。當前在經(jīng)濟增長(cháng)下行、地方財政收入增長(cháng)放緩情況下，戶(hù)籍制度的改革也會(huì )成為一個(gè)長(cháng)期過(guò)程。

　　城鎮化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段

　　我國城鎮化已經(jīng)處于快速發(fā)展的中后期，盡管經(jīng)濟增長(cháng)的下行壓力增大，但城鎮化動(dòng)力仍然強勁，蘊含著(zhù)巨大的內需潛力和發(fā)展動(dòng)能。中國從2012年開(kāi)始，提出了“新型城鎮化”的理念，這標志著(zhù)中國的城鎮化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段。

　　新型城鎮化的“新”，主要體現兩個(gè)方面的新要求。一個(gè)是“以人為本”的價(jià)值理念的新要求，即城鎮化不僅是物理空間和生活方式的變化，更是全體人民走向高品質(zhì)生活、高質(zhì)量發(fā)展的道路。這方面城鎮化推進(jìn)的重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展，加快農業(yè)轉移人口的“市民化”過(guò)程，推動(dòng)城市基礎設施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈條等向鄉村延伸。另一個(gè)是城鎮化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展的新要求，這實(shí)際上意味著(zhù)中國的城鎮化已經(jīng)終結了粗放式擴張的發(fā)展階段，從土地使用、環(huán)境保護、資源節約、能源低碳、數字化治理到垃圾分類(lèi)、“廁所革命”、背街小巷整治等，可持續發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展都成為城鎮化的“硬約束”。當然，對于中國來(lái)說(shuō)，人們對新型城鎮化也具有一種期待和厚望，即城鎮化能夠繼工業(yè)化之后成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新引擎。

　　綜上，改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮化成為中國社會(huì )結構轉型的重要推動(dòng)力量，在遵循現代化一般規律的同時(shí)，也因為自身的國情形成一些特殊的鮮明特征和嚴峻挑戰。在未來(lái)一二十年的發(fā)展中，中國城鎮化在把握機遇和應對挑戰中的選擇，也將成為決定中國現代化進(jìn)程的關(guān)鍵因素。