作者：楊振

　　中央政治局召開(kāi)會(huì )議分析研究2023年經(jīng)濟工作時(shí)，確立了支撐明年經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的五大政策體系，其中明確提出產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統產(chǎn)業(yè)政策必須順應發(fā)展階段轉換，需要盡快實(shí)現產(chǎn)業(yè)政策轉型。但產(chǎn)業(yè)政策往何處轉型以及如何實(shí)現轉型，特別是怎樣定位未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策中的政府職能，尚存分歧。此次會(huì )議提出的“發(fā)展和安全并舉”，無(wú)疑是對當下產(chǎn)業(yè)政策轉型的最新要求和精準定位。

　　準確把握產(chǎn)業(yè)政策的新要求，有必要厘清我國產(chǎn)業(yè)政策及其轉型的演化邏輯。我國的產(chǎn)業(yè)政策到底因何而起？20世紀80年代初，國內圍繞經(jīng)濟體制改革方向進(jìn)行了激烈討論，1984年黨的十二屆三中全會(huì )確定建立“有計劃的商品經(jīng)濟”，1992年黨的十四大又作出了“建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制”的重大決策。如何從計劃經(jīng)濟平穩過(guò)渡到商品和市場(chǎng)經(jīng)濟，成為當時(shí)擺在我們面前的重大問(wèn)題。在這個(gè)重要的經(jīng)濟體制轉型期，日本、韓國等國家和地區積極承接產(chǎn)業(yè)轉移、通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策主動(dòng)干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的東亞模式，引起了全球尤其是我國的關(guān)注。我國的產(chǎn)業(yè)政策也伴隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的全進(jìn)程，成為國家宏觀(guān)調控下發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的政策工具之一。由此看來(lái)，我國的產(chǎn)業(yè)政策并不是因彌補市場(chǎng)失靈而起。恰恰相反，它協(xié)助了“從計劃到市場(chǎng)”的經(jīng)濟體制轉型。

　　此后，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策壯大產(chǎn)業(yè)規模、調整產(chǎn)業(yè)結構、選擇產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)，對特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或技術(shù)進(jìn)行選擇性干預，以非普惠性政策措施挑選并獎勵“市場(chǎng)贏(yíng)家”，成為傳統產(chǎn)業(yè)政策運行的核心邏輯。毋庸置疑，這一套選擇性產(chǎn)業(yè)政策有力支撐了我國經(jīng)濟高速增長(cháng)。當然，產(chǎn)業(yè)政策也并非“放之四海而皆準”，需要有保障其有效實(shí)施的基礎要件。經(jīng)驗表明，選擇性產(chǎn)業(yè)政策能否成功實(shí)施，與國家發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、對外經(jīng)貿格局等因素息息相關(guān)。

　　從國家發(fā)展階段看，過(guò)去我國經(jīng)濟發(fā)展中的短板很清楚，產(chǎn)業(yè)政策只要按照“雁行理論”效仿先行國家，就容易形成產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢。政府此時(shí)利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，可有效降低市場(chǎng)的“試錯”成本。從產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平看，先行國家已經(jīng)探索過(guò)的成熟技術(shù)具有相對明確的技術(shù)標準和技術(shù)路線(xiàn)，后發(fā)國家引進(jìn)技術(shù)時(shí)選擇錯誤技術(shù)路線(xiàn)的可能性大大降低。過(guò)去我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達國家存在顯著(zhù)差距，實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策也存在一些有利條件。從對外經(jīng)貿格局看，過(guò)去我國依賴(lài)大規模出口和外向型發(fā)展，資源和市場(chǎng)“兩頭在外”的加工貿易占比較高，政府在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中低端環(huán)節實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系，也會(huì )對發(fā)達國家高附加值環(huán)節分工形成支撐。

　　也就是說(shuō)，在發(fā)展追趕階段，技術(shù)水平較低、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈處于低端環(huán)節的條件下，政府實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策面臨的不確定性較小，可以有效利用“后發(fā)優(yōu)勢”，將產(chǎn)業(yè)政策重心統一到經(jīng)濟高速增長(cháng)上來(lái)，并以此為主線(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規模擴張。但未來(lái)哪些產(chǎn)業(yè)能夠成為發(fā)展新動(dòng)能，什么樣的產(chǎn)業(yè)結構更合理，政府并不比市場(chǎng)更具信息優(yōu)勢；在新科技和產(chǎn)業(yè)革命背景下，我國部分企業(yè)和行業(yè)逐步走向全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)前沿，未來(lái)技術(shù)路線(xiàn)選擇面臨更大不確定性；而隨著(zhù)逆全球化思潮沉渣泛起，利用國際分工體系的機制成本增加，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈不穩定性增強，我國產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端環(huán)節攀升過(guò)程中也存在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈斷裂的安全隱患。

　　顯然，隨著(zhù)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內外部形勢變化，支撐傳統產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的基礎條件發(fā)生了重大變化，產(chǎn)業(yè)政策體系轉型已經(jīng)十分迫切。當下，將產(chǎn)業(yè)政策重心統一到高質(zhì)量發(fā)展上來(lái)，并以此為主線(xiàn)提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、保障產(chǎn)業(yè)安全，已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)政策轉型的主要目標。前幾年，中央反復強調“產(chǎn)業(yè)政策要準”，就是要避免出現“選擇性偏差”，把產(chǎn)業(yè)政策準確定位到結構性改革方向。當前，中央因時(shí)而變，強調產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉，也是與國家發(fā)展階段變化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提升、對外經(jīng)貿格局演變相適應的。

　　在這樣的背景下，新的產(chǎn)業(yè)政策體系，必須提供公平競爭市場(chǎng)環(huán)境、營(yíng)造全員參與創(chuàng )新氛圍、穩固產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作機制，以此識別出“真正的市場(chǎng)贏(yíng)家”、篩選出“正確的技術(shù)路線(xiàn)”、構建起“安全有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈”。這正是產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展和安全并舉的核心要義和政策重心。不難理解，“發(fā)展”的政策導向是高質(zhì)量而非高速度，而“安全”的重點(diǎn)則是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。

　　促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高速增長(cháng)的產(chǎn)業(yè)政策，并不會(huì )“自然”支撐高質(zhì)量發(fā)展。要實(shí)現這一政策目標，傳統產(chǎn)業(yè)政策需加快實(shí)現兩個(gè)轉型：一是由選擇性產(chǎn)業(yè)政策逐步轉變?yōu)楣δ苄援a(chǎn)業(yè)政策。政府通過(guò)維護公平競爭，降低交易成本，放寬產(chǎn)業(yè)準入，形成更有助于市場(chǎng)運行和競爭機制發(fā)揮作用的制度環(huán)境。二是由差異化產(chǎn)業(yè)政策逐步轉變?yōu)槠栈菪援a(chǎn)業(yè)政策。政府的職能和行為，更多聚焦到為產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新發(fā)展提供普惠的制度環(huán)境，逐步減少針對少數目標產(chǎn)業(yè)、目標企業(yè)和目標技術(shù)的補貼。

　　值得特別注意的是，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全，是具有重大外部性的公共產(chǎn)品。功能性和普惠性產(chǎn)業(yè)政策，雖然可以為產(chǎn)業(yè)中的個(gè)體企業(yè)提供更好發(fā)展環(huán)境，但產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的經(jīng)濟本質(zhì)是在市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化分工基礎上形成的合作關(guān)系，個(gè)體企業(yè)缺乏協(xié)調產(chǎn)業(yè)鏈整體復雜合作關(guān)系的內在激勵，客觀(guān)上存在一定程度的市場(chǎng)失靈。因此，要提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，政府當然責無(wú)旁貸：站在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈整體高度，厘清短板和堵點(diǎn)，挖掘長(cháng)板和優(yōu)勢，促進(jìn)上下游融通協(xié)同，為關(guān)鍵環(huán)節提供更精準政策支持。一言以蔽之，政府要以產(chǎn)業(yè)鏈思維為導向構建良好的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)，以此提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。（楊振）

　　[ 責編：徐倩陽(yáng)]